La Corte Suprema quiere delimitar el poder de los municipios para imponer tasas económicas y las empresas tienen nuevos elementos de análisis
Las tasas municipales exigen un servicio concreto. El municipio debe probarlo.El monto debe ser razonable, según costo y no abusar capacidad.Empresas deben verificar servicios, documentar y analizar razonabilidad.Los recientes fallos de la Corte Suprema de Justicia sobre tasas municipales vuelven a poner en discusión los límites que deben respetar los municipios al establecer y cobrar tasas sobre las actividades económicas, pero también que deben analizar las empresas antes de aceptar pagarlas.
Las causas «Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba» y «Mutual de Ayuda entre Ferroviarios c/ Municipalidad de Pergamino«, del 10 de septiembre pasado, dejan enseñanzas muy concretas para las empresas respecto de qué deberían comenzar a controlar y, especialmente, qué elementos deberían conservar para estar en condiciones de cuestionar una tasa municipal.
La Corte Suprema volvió sobre los elementos que diferencian una tasa de un impuesto, en línea con el reciente dictamen favorable a L»Oreal frente a Posadas por cobros sin prestación de servicio.
«Las empresas suelen analizar las tasas municipales mirando la alícuota y la base imponible, pero estos fallos muestran que deberían empezar a mirar también otras tres cuestiones: qué servicio concreto retribuye la tasa, si ese servicio efectivamente se presta y qué relación existe entre el monto que se exige y el costo de esa prestación», explica Leonardo Fernández, CEO de FLJ Consultores.
La primera pregunta: ¿qué servicio municipal estoy pagando?
En el precedente donde la Corte frenó el cobro de tasas municipales, el Máximo Tribunal volvió sobre uno de los elementos esenciales que diferencian una tasa de un impuesto: la existencia de una contraprestación estatal.
De hecho, fue contundente al señalar que la prestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio municipal constituye un elemento central para justificar el cobro de una tasa.
La cuestión adquiere particular relevancia cuando las ordenanzas describen los servicios de manera extremadamente amplia o residual, incluyendo conceptos generales de control, salubridad, higiene, asistencia o incluso cualquier otra actividad municipal vinculada al bienestar general.
«Una tasa no puede convertirse simplemente en una forma de gravar el ejercicio de una actividad económica. Tiene que existir un servicio municipal identificable detrás de ella. Por eso, la primera pregunta que una empresa debería hacerse es muy sencilla: ¿qué servicio concreto estoy recibiendo a cambio de esta tasa?», señala Fernández.
Quién debe probar que el servicio existió
Otro aspecto particularmente relevante de Banco Galicia se refiere a la prueba. La Corte sostuvo que, frente a la negativa del contribuyente respecto de la prestación del servicio, la carga de demostrar que este efectivamente existió corresponde al municipio, que es quien se encuentra en mejores condiciones de acreditarlo.
La cuestión no es menor. En muchas controversias tributarias se termina colocando al contribuyente en la difícil posición de tener que demostrar un hecho negativo: que una inspección no ocurrió, que determinado control nunca fue realizado o que cierto servicio nunca fue recibido.La doctrina de la Corte apunta precisamente en sentido contrario.
«Si una empresa sostiene que durante determinado período no recibió inspecciones ni servicios municipales, no parece razonable exigirle que pruebe algo que no ocurrió. Es el municipio el que debería contar con las actas, registros, órdenes de inspección y demás antecedentes que demuestren la prestación», explica Fernández.
Sin embargo, que la carga probatoria recaiga sobre el municipio no significa que las empresas deban permanecer pasivas. Por el contrario, estos precedentes muestran la conveniencia de empezar a construir evidencia contemporánea.
Conservar actas de inspección, requerimientos, visitas municipales, habilitaciones, controles de seguridad e higiene y cualquier otra actuación vinculada con los servicios que supuestamente justifican una tasa puede convertirse en un elemento importante frente a una futura controversia.
El segundo gran límite: cuánto puede cobrar el municipio
El caso Mutual de Ayuda entre Ferroviarios agrega otra dimensión fundamental al problema: aun cuando exista un servicio, ello no significa que el municipio pueda establecer cualquier monto.
La Corte retoma aquí el razonamiento desarrollado en precedentes anteriores, entre ellos «Esso», y plantea dos controles diferentes sobre la cuantía de una tasa.
El primero es general: debe existir una relación razonable entre la recaudación global obtenida mediante la tasa y el costo que representa para el municipio prestar el servicio.
El principio tiene una consecuencia práctica muy importante. Si mediante una tasa el municipio recauda sustancialmente más de lo necesario para financiar el servicio que supuestamente la justifica, comienza a desdibujarse su naturaleza y el gravamen puede terminar funcionando materialmente como un impuesto.
Pero existe además un segundo control, esta vez respecto de cada contribuyente. La Corte admite que la capacidad contributiva pueda utilizarse para distribuir el costo del servicio entre quienes lo reciben. Esto permite, por ejemplo, que determinados parámetros económicos sean utilizados para que contribuyentes con diferente capacidad soporten cargas distintas.
Qué límite tiene la capacidad contributiva
«No puede utilizarse la capacidad contributiva como argumento para trasladar una porción desmedida del costo del servicio a determinados contribuyentes. Que una empresa facture más no significa que reciba más servicios municipales», sostiene Fernández.
Este punto puede resultar especialmente relevante para grandes empresas, cadenas comerciales, entidades financieras, compañías industriales y otros contribuyentes que, por tener niveles elevados de facturación, terminan soportando tasas significativamente superiores a las de otros sujetos.
«La capacidad contributiva puede ser un criterio para distribuir el costo de un servicio, pero no puede ser la excusa para transformar una tasa en un impuesto sobre los ingresos», agrega Fernández.
Qué deberían empezar a hacer las empresas
Los dos fallos permiten entonces pensar la discusión de las tasas municipales desde una perspectiva mucho más práctica. Las compañías deberían comenzar por identificar cuáles son las tasas municipales que tienen mayor incidencia económica y analizar qué servicios establece concretamente la ordenanza como contraprestación.
Luego deberían relevar qué prestaciones reciben efectivamente: inspecciones, controles, habilitaciones, actuaciones municipales y cualquier otra intervención relacionada con el hecho imponible.
También resulta conveniente conservar esos antecedentes en forma sistemática. Muchas veces la discusión judicial comienza varios años después de los períodos cuestionados y reconstruir entonces qué ocurrió —o qué no ocurrió— puede resultar extremadamente complejo.
Pero los nuevos precedentes incorporan una tarea adicional: comenzar a analizar la razonabilidad económica de las tasas. Esto supone intentar conocer no solamente cuánto paga individualmente la empresa sino, cuando la información se encuentre disponible, cuánto recauda el municipio por ese concepto y cuál es el costo presupuestado o ejecutado del servicio que pretende financiar.
«Hasta ahora muchas empresas archivaban la boleta y el comprobante de pago. Creo que estos fallos muestran que hay que empezar a armar otro archivo: el de la evidencia del servicio y de la razonabilidad de la tasa«, afirma Fernández.
Un problema que probablemente seguirá creciendo
La discusión seguramente adquirirá todavía mayor relevancia en los próximos años. Las necesidades de financiamiento de los gobiernos locales generan incentivos para ampliar bases imponibles, incrementar alícuotas y utilizar parámetros vinculados con los ingresos de las empresas.
Los fallos de Banco Galicia y Mutual Ferroviarios no significan que las tasas municipales sean inválidas ni que los municipios no puedan utilizar elementos relacionados con la capacidad contributiva para determinar su monto.
Lo que hacen es recordar algo diferente: para que exista una verdadera tasa debe existir un servicio, ese servicio debe poder acreditarse y el monto exigido debe conservar una relación razonable tanto con el costo global de la prestación como con la situación particular del contribuyente.
«En un escenario de creciente presión fiscal municipal, el mensaje para las empresas es que no deberían esperar a recibir una determinación para comenzar a analizar estas cuestiones. La prueba que puede resultar decisiva dentro de 5 años probablemente sea la que debería empezar a construirse hoy», concluye Fernández