Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN
En reiteradas oportunidades he reflexionado en las páginas de esta editorial acerca de cómo las recurrentes vicisitudes de las cuentas públicas argentinas, sumadas a la política de restricción del gasto y recorte de transferencias fiscales desde las órbitas centrales, han colocado a los gobiernos locales en una situación de extrema vulnerabilidad financiera (1). Aspecto que debo remarcar desde el comienzo mismo, vulnera una de las principales notas que hace al concepto de autonomía. Sin recursos, no hay pretensión válida alguna de reivindicación frente a las autoridades Nacionales o Provinciales. Se trataría de un artículo 123 de la CN meramente
declamativo, privado de cualquier carácter real o práctico.
Dicho ello, ante la necesidad imperiosa de sostener servicios públicos esenciales, universales y continuos, que además se han acumulado sobre los Municipios durante las últimas tres décadas (2) y frente a una ciudadanía que demanda respuestas inmediatas en su metro cuadrado más próximo, las administraciones comunales suelen sucumbir al influjo de una exacerbada «creatividad tributaria» (3).
Sin embargo, como también he sostenido invariablemente, la urgencia de recursos y la bondad de los fines comunitarios no justifican el empleo de atajos jurídicos que desdibujen las garantías constitucionales del contribuyente ni autorizan a desnaturalizar la esencia de las instituciones del Derecho Público (4).
En materia tributaria local, esa tensión se ha manifestado históricamente en una peligrosa tendencia comunal -muchas veces avalada por tribunales superiores de provincia- (5) a diluir la frontera sustancial que separa a la tasa retributiva de servicios del impuesto (6).
Aun cuando será necesario preguntarse, si la falta de una discusión del pacto fiscal que la Constitución Nacional impuso en 1994 a la fecha sin cumplir no exigirá revisar las limitaciones impositivas que pesan sobre las comunas.
Con este panorama, el pasado 10 de septiembre de 2026, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó en forma simultánea dos pronunciamientos de trascendencia institucional y conceptual.Nos referimos a las causas «Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Sección Pergamino FC Mitre c/ Municipalidad de Pergamino s/ pretensión declarativa de certeza» (CSJ 1105/2023/RH1) y «Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba s/ plena jurisdicción – recurso de casación» (CSJ 652/2016/RH1) que tratamos en forma conjunta. Quizás, un tercer pronunciamiento debería considerarse porque
atañe a las facultades tributarias del Gobierno de la CABA, pero la he dejado fuera por referir a una entidad que tiene contornos propios que la diferencian de provincias y municipalidades (7).
Yendo al dictado concomitante de ambos fallos, ello parece no obedecer a la casualidad temporal. Es que, analizados en conjunto, conforman un compendio dogmático que avanza sobre las líneas que se venían desarrollando con anterioridad, descalificando o cuanto menos fijando nuevos contornos a las dos principales vías ensayadas por las municipalidades -y convalidando cortes provinciales- para eludir los límites de la tasa.
Por un lado, por medo de la creación de hechos imponibles formulados de manera genérica, laxa y residual aún a pesar de que la CSJN ya había advertido sobre su inconstitucionalidad; y, por el otro, la pretensión de cobrar tasas sin acreditar la efectiva, concreta y periódica prestación del servicio, amparándose en ficciones de presunción administrativa o pretendiendo que las tasas pueden financiar el funcionamiento global del aparato estatal municipal al margen del costo de la actividad que les da origen. En este punto, al ingresar en la «proporcionalidad» sí el Máximo Tribunal introduce un cambio relevante.
El objeto de la presente nota a fallo es desandar los argumentos de ambos pronunciamientos, identificar sus puntos de contacto y sus diferencias singulares, y sistematizar con precisión cuáles son los recaudos operativos y los límites constitucionales que las tasas municipales deben acatar indefectiblemente si pretenden superar la prueba de validez impuesta por el Máximo Tribunal federal.
II. LOS CASOS RESUELTOS POR LA CORTE FEDERAL:PERGAMINO Y CÓRDOBA EN LA MIRA
II.1. «Mutual de Pergamino»: periodicidad, inspecciones sobre la hora y el límite infranqueable del costo En la causa oriunda de la Provincia de Buenos Aires, la mutual actora dedujo acción declarativa de certeza cuestionando la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene (TISH) del Municipio de Pergamino, alegando tanto la ausencia histórica de prestación de
servicios a su respecto como una manifiesta desproporción entre el monto cobrado (calculado sobre la base de sus ingresos brutos) y el costo efectivo de la labor de inspección (8).
Al intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCBA), rechazó el recurso de la mutual apoyándose en un andamiaje argumental que -a fuer de ser sinceros- venía debilitando sensiblemente la doctrina tradicional (9). En su voto preponderante, el Dr. Soria sostuvo que no resultaba exigible que la inspección municipal se verificara en cada período fiscal ni con una frecuencia predeterminada, argumentando que obligar al municipio a inspeccionar de manera continua iría contra las «modernas técnicas regulatorias de disuasión» y contra el «propio interés del administrado», pues un escrutinio regular aumentaría sus chances
de ser sancionado.
Luego señaló que la prestación del servicio se hallaba abastecida con dos actas de inspección aportadas por la comuna que daban cuenta de visitas realizadas al local de la actora recién en octubre de 2016, esto es, con posterioridad a la notificación de la demanda; y finalmente que no existe norma legal o constitucional que imponga proporcionalidad entre el gravamen y el costo del servicio, puesto que la recaudación de la tasa debe atender no solo a la oficina técnica que la presta sino a la «total organización municipal», de modo tal que las objeciones sobre el quantum únicamente son atendibles si el contribuyente acredita una confiscatoriedad destructiva
sobre su giro patrimonial.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación desechó estas premisas (10). En primer término, advirtió que la sentencia de la SCBA incurría en una palmaria contradicciónlógica: reconoció que la mutual jamás había sido inspeccionada en sus casi cincuenta años de existencia hasta que promovió la demanda judicial, para luego pretender que la ausencia de servicios no devenía en un hecho probado.
Por otra parte, el argumento esgrimido sobre las «técnicas disuasivas» fue dejado de lado, al indicar que el voluntario acatamiento fundado en la percepción del riesgo fiscal pertenece al ámbito de los impuestos -donde el hecho imponible es ajeno a una actividad estatal particular-, pero en la tasa, la inspección es la prestación que el Estado debe cumplir para tutelar la salubridad pública (11).
Por su parte, y en lo más relevante para la organización municipal, la periodicidad y regularidad de la prestación no son contingencias, sino atributos esenciales que aseguran que la tasa no mute en un impuesto encubierto. Por ello, las inspecciones ejecutadas con posterioridad a la notificación de la demanda resultan jurídicamente inidóneas para justificar retroactivamente la causa del tributo.
En segundo lugar, sí aparece lo más sustantivo en tiempos donde se cuestionan múltiples tributos municipales. La Corte Federal deja sin efecto el principio de la Corte provincial según el cual la tasa puede financiar la estructura global de la comuna sin guardar
relación con su costo. Reafirmando sus precedentes históricos («Banco de la Nación Argentina», «Navarro Hnos.», «Pesquera de la Patagonia») y su última doctrina en «Esso» (12), fijó dos requisitos concurrentes e infranqueables:1) Existe un tope general de recaudación, por el cual la masa de ingresos percibidos por una tasa no puede superar de manera sustancial (por ejemplo, más del doble) el costo global que demande la organización y prestación directa e indirecta del servicio respectivo, bajo sanción de desnaturalizarse en un impuesto respecto del excedente; y 2) un límite específico individual, que impide que la utilización de la capacidad contributiva (como los ingresos brutos) sirva de coartada distributiva para imponer a un contribuyente una carga
exorbitante, irrazonable y disociada del costo de la prestación que se le brinda.
En consecuencia, el rechazo de la pretensión fundado exclusivamente en la falta de prueba de confiscatoriedad patrimonial constituyó un apartamiento arbitrario de los límites constitucionales de la potestad tributaria local.
II.2. «Banco Galicia c/ Municipalidad de Córdoba»: contra las fórmulas residuales y las presunciones vacías
En el expediente cordobés, la controversia versó sobre la «Contribución que incide sobre la actividad comercial, industrial y de servicios» (art. 231 del Código Tributario Municipal de Córdoba) (13). El hecho imponible de la norma contenía una redacción
extremadamente vaga.Gravaba el ejercicio de cualquier actividad lucrativa «en virtud de los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene, asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la
población».
El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba había convalidado la aplicación del tributo a las sucursales bancarias argumentando que, al encontrarse los locales enclavados en el ejido local, operaba una suerte de presunción legal y funcional que aportaba «indicios
contundentes» de la prestación de servicios, recayendo exclusivamente sobre el contribuyente la carga de desvirtuarla.
La Corte Federal descalificó de plano la resolución cordobesa remitiendo a sus antecedentes en «Laboratorios Raffo» (14), «Syngenta Agro» (15) y, de manera eminente, «Ga snor» (16). El fallo enfatizó que describir la actividad estatal gravada «por defecto y de modo residual» mediante la invocación etérea de «servicios que tiendan al bienestar general» transgrede abiertamente el principio de legalidad tributaria, habilitando una inaceptable coartada para recaudar fondos públicos destinados a finalidades extrañas a la
contraprestación invocada.
Asimismo, la Corte objeta justificar el cobro en presunciones abstractas derivadas de la mera radicación física: ante normas
redactadas con semejante laxitud y ante la negación del contribuyente, le corresponde imperativamente al Municipio demostrar qué servicio concreto, divisible e individualizado organizó y puso efectivamente a disposición del administrado.
III. LINEAMIENTOS COMUNES: EL OCASO DE LAS FICCIONES PROCESALES Y LA VIGENCIA DE LA DOCTRINA «QUILPE».
Al confrontar ambos fallos, advertimos la presencia de denominadores comunes que marcan el derrotero axiológico y dogmático adoptado por la actual integración del Máximo Tribunal federal con el concurso medular del Dr. Rosatti en sus votos concurrentes, siendo cuanto menos curioso dado que, fue Intendente de Santa Fe y conoce bien las penurias de las arcas locales (17).
Por un lado, a diferencia la causa de la facultad impositiva local (la autonomía municipal) de la causa que justifica la existencia de una tasa. En tal sentido, dice si bien es cierto que la reforma constitucional de 1994 consagró la autonomía municipal (art.123, CN) dotando a las comunas de atribuciones para procurarse recursos genuinos (18), dicha autonomía dista de ser absoluta.
Encuentra un límite estricto en el artículo 9, inciso b) de la Ley 23.548 de Coparticipación Federal: las provincias y sus municipios tienen vedado aplicar tributos análogos a los nacionales coparticipados, salvo cuando se trate de «tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados» (19). Por consiguiente, la exigencia de una contraprestación real no es un mero capricho académico, sino la «clave de bóveda» que sostiene la armonización y coordinación federal de potestades tributarias.
Por otro, consagra de una manera clara el principio de las cargas probatorias dinámicas (Quilpe). En sendas decisiones, la Corte Federal con cita expresa de «Quilpe» (Fallos: 335:1987) y «Municipalidad de San Martín» (Fallos: 319:2211), afirma que el onus probandi recae en cabeza del Fisco local, por ser quien se encuentra en inmejorables condiciones de individualizar, acreditar y documentar los actos administrativos o las visitas técnicas que dice haber ejecutado (20).
Otra cuestión no menor, es que rechaza la invocación mecánica de la presunción de legitimidad. Tanto en Córdoba como en Buenos Aires, los fiscos comunales se ampararon en que sus liquidaciones o sus ordenanzas gozan de presunción de legitimidad para relevarse de producir prueba sustantiva.
La Justicia Federal indica que la presunción del acto administrativo no puede convalidar la pasividad municipal ni suplir la verificación fáctica del hecho imponible. Cuando el contribuyente niega el servicio, la presunción cae y el Estado local debe desplegar su acervo probatorio.
Finalmente, y en consonancia con lo fallado recientemente en «Cantaluppi» (Fallos: 347:653) las tasas no pueden constituir herramientas encubiertas para ensanchar el erario a costa de la imprevisión o el déficit de otros recursos. La razonabilidad y la
finalidad pública imponen que el gravamen esté condicionado a la actividad que lo origina.
IV. LAS DIFERENCIAS DE ABORDAJE: TIPIFICACIÓN NORMATIVA VS.CUANTIFICACIÓN Y CONTROL SUSTANCIAL DE LA PRESTACIÓN
Más allá de los troncos conceptuales compartidos, ambos precedentes abordan y resuelven facetas bien distintas del fenómeno tributario comunal, operando como dos caras de una misma moneda.
Mientras que el fallo cordobés expurga el sistema de aquellas ordenanzas fiscales que pecan de indeterminación dogmática en la creación del tributo, el caso bonaerense ingresa al control sustancial del funcionamiento y cuantificación de la tasa.
El aporte de «Mutual de Pergamino» es rupturista para la praxis forense al afectar la histórica doctrina de la SCBA que postulaba que las tasas municipales no necesitaban guardar proporción con el costo de la contraprestación y que su recaudación servía legítimamente para financiar los gastos generales de la comuna (21). La Corte Federal deja establecido que sostener ese criterio
confunde groseramente a las tasas con los impuestos y bloquea de manera arbitraria el control judicial de razonabilidad.
V. EL CATÁLOGO DE RECAUDOS Y LÍMITES QUE DEBEN RESPETAR LAS TASAS LOCALES PARA NO COLISIONAR CON LA DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA
Frente a la contundencia de las sentencias analizadas, es posible sistematizar los recaudos a la luz de esta doctrina que debieran seguir las ordenanzas municipales y las prácticas fiscales comunales para satisfacer el escrutinio constitucional.
1. Recaudos normativos y de tipicidad estricta.
En primer término, es necesario un esfuerzo claro por realizar una individualización unívoca de los servicios. La ordenanza debe detallar con precisión cuál es el servicio, actividad o función que pone a disposición del contribuyente (22).
Luego serían inadmisibles aquellas fórmulas que pretendan cobrar tasas por «asistencia social», «desarrollo económico», «ordenamiento general» o «cualquier otra labor tendiente al bienestar de la población» en tanto resultan indeterminados en su
finalidad. El hecho imponible debe ser específico y delimitar una actuación administrativa divisible.
2.Recaudos operativos y temporales de la prestación.
A la luz de estas formulaciones, no alcanza con que el municipio cree oficinas en su organigrama (existencia de «instrumentalidades»); debe acreditar un despliegue material concreto y verificable en relación con el bien, establecimiento o actividad del contribuyente.
Pero, además, en el supuesto de servicios de inspección (como salubridad e higiene), la periodicidad es un atributo de la esencia del tributo. La inacción absoluta durante años determina la inexistencia misma de la causa que genera la pretensión del cobro.
Y como derivación de ello, no puede subsanarse ese vicio con una actuación ulterior. Las inspecciones realizadas luego de entablada la demanda judicial no sanea retroactivamente los períodos liquidados con anterioridad.
3. Recaudos procesales e imperativo de la buena fe estatal
Ante la impugnación del contribuyente, la administración debe aportar al expediente las actas de inspección, constancias de control, registros operativos y peritajes correspondientes. La presunción de legitimidad no reemplaza a la prueba efectiva. Esta circunstancia se está observando cada vez con más asiduidad en demandas que inicialmente son por acceso a la información pública y luego se revelan como la base de objeción a la tasa misma. Desde la órbita local, es necesario profesionalizar la actividad, realizar las actividades que sustentan la tasa y documentar ingresos y egresos por la misma.
También se impone un deber de buena fe, que ya he sostenido en diversos artículos. El municipio no puede ampararse en el costo procesal que para el particular representa litigar, ni especular con resoluciones tardías, aplicando tributos cuya causa fáctica sabe inexistente.
4. Límites a la cuantificación y respeto a la regla del costo Pero, además, se han hecho claro los límites recaudatorios. El tope de la recaudación guarda proporcionalidad con el costo global del
servicio. Siendo así, los ingresos proyectados u obtenidos por la tasa deben guardar una razonable equivalencia con el costo global (directo e indirecto) que demanda organizar, mantener y prestar el servicio.Se quebranta este límite cuando lo recaudado supera de
manera desmedida tales erogaciones para ser derivado al financiamiento de rentas generales o funciones gubernamentales ajenas al hecho gravado.
La capacidad contributiva aceptada por la Corte en «Esso» surge como un parámetro de distribución y por cierto, no de confiscación encubierta. Siendo así es constitucionalmente admisible adoptar los ingresos brutos o la valuación de inmuebles para graduar la tasa,
pero su empleo tiene un destino estrictamente acotado: permitir cobrar más a quien más tiene a fin de redistribuir el financiamiento del costo total de ese servicio público específico.
De ninguna manera puede autorizarse que, bajo el velo de la capacidad contributiva, se cargue a los sujetos de mayor escala montos exorbitantes y desproporcionados que transformen a la tasa en un impuesto municipal innominado.
Quizás lo más relevante es que no existe un estándar único de confiscatoriedad. Al cuestionar judicialmente la cuantía de una tasa no resulta jurídicamente necesario acreditar que el tributo absorbe una porción sustancial de la renta o destruye el giro de la empresa. La falta de razonabilidad por quiebre de la relación tasa-costo es una causal autónoma e independiente de invalidez.
VI. CONCLUSIONES
A modo de corolario, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los precedentes «Pergamino» y «Banco Galicia» siguió, profundizó y aclaró líneas que venía desarrollando con anterioridad, imponiendo y precisando reglas a las Municipalidades a la hora de sancionar tasas.En momentos donde el federalismo fiscal atraviesa una hora crítica y donde las tensiones intergubernamentales
generan asfixias económicas sobre las comunas, el Máximo Tribunal establece nuevas precisiones que exigirán necesarios ajustes tanto para los intendentes como para los tribunales provinciales.
Las ordenanzas deben individualizar los servicios públicos efectivos, prestados periódicamente e individualizado respecto del contribuyente; y su cuantificación debe responder inexorablemente al costo que insume su prestación, sin desbordar los márgenes de una prudente y razonable equivalencia global.
Las Municipalidades deberán a la par, profesionalizar sus cuadros técnicos, mejorar sus c uerpos de inspectores, cuantificar y documentar adecuadamente sus egresos e imputaciones a cada uno de los servicios y clarificar, poniendo a disposición de los vecinos, las cuentas públicas. También, un recaudo para poder recaudar es poder demostrar a los contribuyentes que lo que abonan es
respondido en obras y servicios.
Las finanzas locales exigen recursos, y es legítimo que los municipios reclamen con vigor la postergada discusión de una nueva Ley de Coparticipación Federal, de la que deben ser parte, y mecanismos solidarios de articulación con la Nación y las Provincias. Pero ese debate -que es político, estructural y de fondo- no puede ser esquivado por todos los niveles estaduales, transfiriendo el peso de esa situación hacia los contribuyentes.-
(1) Pulvirenti, Orlando D., «Una medida precautelar en el debate sobre cobranza de tasas municipales en las boletas de servicios
públicos», Microjuris, 23-sep-2024, MJ-DOC-17995-AR; y «Sigue el conflicto Nación-Municipio en materia tributaria», Microjuris, 16-jul-2025, MJ-DOC-18374-AR.
(2) Desde 1990 a la fecha, se han ido incrementando los servicios prestados por las Municipalidades acumulando de iure o de facto competencias tan diversas como seguridad, sanidad, salubridad, infraestructura urbana de la más diversa naturaleza, entre muchas
otras.(3) Pulvirenti, Orlando D., «Necesidades municipales, tasas y regulaciones agropecuarias», Microjuris, 4-mar-2024, MJ-DOC 17612-AR.
(4) Pulvirenti, Orlando D., «Recordatorio sobre la buena fe estatal», en MJ-DOC-17612-AR.
(5) Sobre el particular un reciente artículo de Stok sostiene que los Tribunales locales, saben del impacto que tendría sobre las arcas locales declarar la inconstitucionalidad de ordenanzas impositivas. El ejemplo que brinda, la declaración en la causa «Esso» de parte de las Municipalidades respecto de que hasta un tercio de su presupuesto proviene de esos tributos, justificaría tales decisiones. (Stok Leandro, «La Tasa Municipal.Cuando la doctrina de la CSJN no vincula», citado de Mercojuris por Poder Local, lunes 14/09/2026).
(6) Pulvirenti, Orlando D., «Equilibrando la prueba frente al cobro de tasas municipales», Microjuris, 22-jun-2022, MJ-DOC-16644 AR; y «Tasas Municipales: Decisiones de la CSJN y dispersión jurisprudencial», SAIJ, 21-feb-2019, Id SAIJ: DACF190051.
(7) Me refiero a CSJ 418/2018/RH1, «TELEMETRIX S.A s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Telemetrix S.A. c/ GCBA s/impugnación actos administrativos», 10-09-2026.
(8) Causa «Mutual de Pergamino», Considerando 1° del voto de la mayoría.
(9) SCBA, Causa B. 63.745, «Automóvil Club Argentino», sentencia de 29-XII-2020; y «Capaccioni», sentencia de 24-II-2021.
(10) Causa «Mutual de Pergamino», Considerandos 8° a 16 del voto mayoritario firmado digitalmente por los Dres. Horacio Rosatti,
Carlos Rosenkrantz y Ricardo Lorenzetti.
(11) Causa «Mutual de Pergamino», Considerando 10 del voto de la mayoría.
(12) CSJN, Fallos: 192:139 («Ana Vignolo de Casullo»); Fallos: 234:663 («Banco de la Nación Argentina»); Fallos: 319:2211 («Empresa de Transporte Navarro Hnos.»); Fallos: 338:313 («Pesquera de la Patagonia»); y Fallos: 344:2123 («Esso Petrolera
Argentina SRL c/ Municipalidad de Quilmes»), en particular los votos de los Dres. Maqueda, Rosatti y Lorenzetti.
(13) Causa «Banco Galicia», Considerando 1° del voto de la mayoría.
(14) CSJN, Fallos: 332:1503 («Laboratorios Raffo S.A.c/ Municipalidad de Córdoba»), sentencia de 23 de junio de 2009.
(15) CSJN, Causa CSJ 294/2011 (47-S)/CS1, «Syngenta Agro S.A. c/ Municipalidad de Córdoba s/ contencioso administrativo», sentencia de 28 de mayo de 2013.
(16) CSJN, Fallos: 344:2728 («Gasnor S.A. c/ Municipalidad de La Banda»), sentencia de 7 de octubre de 2021.
(17) Voto concurrente del Dr. Horacio Rosatti en ambas causas: «Mutual de Pergamino», Considerandos 5° a 7°; y «Banco Galicia», Considerandos 5° y 9°.
(18) Convención Constituyente Nacional de 1994, debate del 8 de agosto de 1994. Ver asimismo Garat, Pablo María, «Los Municipios en los sistemas de coparticipación provincial», Revista Civilidad, Buenos Aires, 2014.
(19) CSJN, Fallos: 347:653 («Cantaluppi, Santiago y otro c/ Municipalidad de Vicente López»), considerando 11 de «Mutual de Pergamino».
(20) CSJN, Fallos: 335:1987 («Quilpe S.A. c/ Municipalidad de la Ciudad de La Rioja»), sentencia de 9 de octubre de 2012.
(21) Doctrina expuesta por el Dr. Soria en los autos «Mutual de Pergamino» ante la SCBA y en el precedente «Automóvil Club Argentino» del 29-XII-2020.
(22) CSJN, Fallos: 343:2184 («Municipalidad de Junín c/ Akapol S.A.»), voto del Dr. Rosatti.
(*) Abogado y Escribano, Universidad Nacional de La Plata; Maestría en Derecho Comparado, University of Miami; Especialización en Derecho Administrativo, UBA, y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto de Derechos Humanos y Garantías, UBA