I. Introducción

Argentina es uno de los países más urbanizados del mundo con el 92 % de su población residiendo en áreas urbanas. En las últimas siete décadas, las principales ciudades del país han sido el núcleo de un crecimiento acelerado que generó una compleja realidad urbano-territorial, la cual no fue acompañada por una adecuada articulación político-institucional (1).

Esta expansión fue el germen de la conformación de áreas metropolitanas caracterizadas por una multiplicidad de desafíos comunes: tránsito y transporte, gestión de residuos, cuestiones ambientales, seguridad, grandes obras de infraestructura y regulación normativa de determinadas actividades, entre otros.

La provincia de Santa Fe fue pionera en entender estos fenómenos, al punto de convertirse en la primera en contar con una ley provincial destinada a la creación de áreas metropolitanas y de entidades supramunicipales para su gestión. La Ley Provincial N.º 13.532, que recogió la experiencia acumulada en el Área Metropolitana de Rosario, ha permitido el reconocimiento del Ente de Coordinación Metropolitana de Rosario (ECOM) (2) y la creación de su par en Santa Fe de la Vera Cruz (ECAM). Ambos organismos han trabajado para subsanar la fragmentación administrativa y dotar al territorio de una lógica común y coordinada.

Este año, la provincia logró finalmente avanzar con la reforma de su Constitución, vigente desde 1962, una de las más antiguas del país y, junto con las de Mendoza y Buenos Aires, una de las pocas que aún no garantizaban la autonomía municipal, en clara contradicción con el artículo 123 de la Constitución Nacional. Uno de los objetivos de esta reforma fue otorgar estatus constitucional a los acuerdos entre gobiernos locales para la “constitución de regiones, áreas metropolitanas y acuerdos interjurisdiccionales, así como un régimen de asociación intermunicipal y de creación de órganos intermunicipales para la gestión de intereses comunes”.

En ese marco, se logró avanzar en el cumplimiento del objetivo, pero la redacción final de la cláusula constitucional mezcló realidades distintas, como la regionalización, la metropolización y los acuerdos para la concreción de fines determinados. En el presente artículo me dispongo a analizar, de manera sucinta, la realidad metropolitana santafesina, los objetivos de la reforma constitucional en la materia, las discusiones desarrolladas en el seno de la Convención, la redacción final y, acercar algunas ideas sobre el proceso en general.

II. Sobre las áreas metropolitanas

Un área metropolitana es una región urbana conformada por una ciudad central y los municipios circundantes, interconectados por lazos económicos, sociales, culturales e históricos. Estos municipios suelen funcionar como extensiones de la ciudad central, ya sea como zonas de viviendas (ciudades dormitorio), polos industriales, comerciales o de servicios, y conforman una unidad geográfica y funcional.

Sus principales características son: a) la existencia de una ciudad central dominante; b) una fuerte relación de dependencia entre la ciudad central y los municipios adyacentes; c) la presencia de conexiones físicas y funcionales; y d) la fragmentación institucional y administrativa.

La fragmentación institucional de las regiones metropolitanas genera una serie de disfuncionalidades. Problemas que requieren una gestión coordinada –como los vinculados a la infraestructura y el medio ambiente– se ven obstaculizados por la división de competencias. Además, la emergencia de nuevas agendas locales que trascienden los límites municipales demanda mecanismos de gobernanza que no existen en la actualidad. La escasez de recursos en los gobiernos locales agrava aún más esta situación, y se dificulta una respuesta efectiva a los desafíos territoriales.

También la dispersión normativa es un grave problema, dado que no existen instancias formalizadas de coordinación legislativa, suele ocurrir que dos localidades separadas únicamente por una calle posean regulaciones distintas en materias como tránsito y transporte, multas, nocturnidad, desarrollo económico o ambiente, entre otras, lo que redunda en una complicación para la vida cotidiana de los ciudadanos.

Pedro Pírez concluye, en un trabajo sobre la cuestión metropolitana en nuestro país, que “la organización estatal federal argentina no contempla la posibilidad institucional del gobierno de la ciudad como tal” (3). Esto obedece a que, si bien la Constitución Nacional consagra en los artículos 5 y 123 las facultades de los gobiernos municipales -siendo este último de particular importancia, ya que vino a saldar una vieja discusión sobre la naturaleza de los municipios y su autonomía-, nada menciona respecto de las áreas metropolitanas y su gobernanza.

Lo más cercano a ello es la posibilidad que tienen las provincias de “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”, según lo establece el artículo 124 de la Constitución Nacional, solución que, sin embargo, no encaja dentro del marco de la gobernanza local.

Hay distintos ejemplos en el mundo sobre modelos de gobernanza, según su grado de institucionalización: gobiernos metropolitanos; agencias metropolitanas sectoriales; mecanismos de coordinación vertical y formas de cooperación voluntaria entre municipios. No existe un modelo óptimo de gobernanza aplicable a todos los casos, sino que este dependerá de las condiciones particulares de cada región y los entornos sociales y políticos que influyen en su configuración. Lo que puede ser bueno para una región, puede no funcionar en otra.

Frente a esta realidad tan compleja, que requiere nuevas formas de gestionar el territorio, se tornó necesaria la asociación de gobiernos locales para brindar, desde una mirada integral y colaborativa, una solución a los problemas comunes.

El asociativismo municipal no es un fenómeno novedoso en el ámbito de los gobiernos locales. Quien más ha estudiado este fenómeno desde el Derecho y las Ciencias Sociales es el doctor Daniel Cravacuore (4), quien lo define como “el fenómeno de articulación de un conjunto de gobiernos locales interconectados e interdependientes con el fin de ejecutar colectivamente una o más políticas públicas bajo un principio de coordinación horizontal”.

Según el autor, los principales elementos constitutivos del asociativismo municipal son:

• Voluntad municipal para su creación. Se trata de procesos bottom-up, donde el rol de los gobiernos locales es preponderante, sin perjuicio de la necesaria participación provincial en ellos.

• La centralidad de la cooperación de los gobiernos municipales. La voluntad política debe partir de los gobiernos municipales hacia el resto de los actores con relevancia en el territorio.

• La búsqueda de resolución de problemas y/o carencias comunes a las que se desea dar respuesta, como la prestación y cobertura de servicios públicos. En las áreas metropolitanas existen un conjunto de desafíos comunes que abarcan desde la generación de datos compartidos, las cuestiones ambientales, la movilidad y las grandes obras de infraestructura, entre otros.

• La maximización del uso de recursos y capacidades propias de los gobiernos locales.

Entre las formas de asociación municipal, el autor destaca el tipo mancomunal, orientado a solucionar un problema específico o a brindar un servicio público determinado; y el tipo comarcal, destinado al desarrollo local en sus múltiples dimensiones. Este último requiere un nivel de coordinación mayor al primero.

Por otro lado, y en lo que aquí interesa, Cravacuore menciona las asociaciones que se verifican a escala metropolitana, las cuales responden a la búsqueda de una mayor correspondencia entre el territorio funcional y el de gestión, con el fin de hacer más gestionables los grandes aglomerados urbanos.

Este tipo de asociaciones que escalan de los intermunicipal hacia lo supramunicipal –en tanto implican la creación de un nuevo órgano de naturaleza político-administrativo–, permiten pasar de modelos convencionales de coordinación a modelos de gobernanza metropolitana.

La diferencia crucial es la necesaria participación de otros actores estatales, como universidades y centros de estudio, además de actores sociales (sindicatos, asociaciones profesionales) y, finalmente, a la sociedad civil en su conjunto.

III. Las áreas metropolitanas en Santa Fe

Dentro de esta lógica de gestión de los ecosistemas urbanos, cada vez más complejos, fue que la provincia de Santa Fe –y en particular su área metropolitana más poblada– tomó la posta en cuanto a la creación de herramientas de gobernanza que permitan coordinar esfuerzos y generar sinergias positivas de cooperación municipal. En 2010, los intendentes y presidentes comunales del Área Metropolitana de Rosario impulsaron la creación del Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM). Esta asociación voluntaria de municipios y comunas, según su convenio constitutivo, tuvo como finalidad abordar políticas de ordenamiento territorial a nivel metropolitano.

Este antecedente colaboró para la sanción, en el año 2016, de la Ley N.º 13.532, cuyo objeto fue establecer un régimen general para la constitución de Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas dentro del territorio de la provincia y para el reconocimiento de los ya existentes.

La norma, en su artículo 1º, establece que su naturaleza jurídica es la de una persona de derecho público no estatal. Esta particularidad es crucial, ya que implica que, si bien cumple funciones de interés público de gran relevancia, no se inserta en el organigrama ni en la estructura jerárquica de ninguna rama del Estado. Dicha autonomía le permite operar con flexibilidad y eficiencia, adaptándose a las necesidades específicas de las áreas metropolitanas que gestiona.

En cuanto a las atribuciones, el capítulo segundo prevé la existencia de tres tipos: generales, de planificación y de gestión de obras y servicios públicos. En cuanto a estas últimas –quizás las más complejas de ejecutar–, el texto establece que “podrán delegar la gestión de sus competencias en el órgano metropolitano previa aprobación de sus respectivos órganos legislativos”.

El capítulo III se ocupa de la organización institucional y establece como órganos de gobiernos al Consejo de Gobierno, al Directorio y al Consejo de Fiscalización.

El Consejo de Gobierno se configura como el órgano deliberativo y de decisión, compuesto por los Intendentes y presidentes comunales de las localidades integrantes y por un representante del Gobierno provincial. La presidencia corresponde al intendente de la ciudad cabecera.

En segundo lugar, se prevé la existencia de un Directorio. El Directorio constituye un órgano ejecutivo, compuesto por un número de entre tres (3) y cinco (5) intendentes o presidentes comunales, y presidido por el intendente de la ciudad cabecera.

Finalmente, el Consejo de Fiscalización es el órgano de control del Ente de Coordinación Metropolitano y se integra, al menos, por dos (2) intendentes o presidentes comunales designados por el Consejo de Gobierno.

IV. La reforma de la Constitución santafesina: las áreas metropolitanas en el nuevo texto

Cuando asumieron, las nuevas autoridades provinciales se propusieron renovar el texto constitucional provincial, que databa del año 1962. Era una necesidad que, a todas luces, se presentaba como imperiosa, dada su desactualización, la cual se expresaba en cuestiones tales como la falta de reconocimiento de la autonomía municipal, la inexistencia de derechos de tercera generación –como el ambiente, el derecho al agua, los usuarios y consumidores–.

También resultaba imperioso actualizar el capítulo referido a las autoridades provinciales, ya que, por ejemplo, el gobernador no contaba con la posibilidad de ser reelecto, siquiera por un periodo consecutivo.

La Ley N.º 14.384 declaró la necesidad de reforma parcial de la Constitución de la Provincia de Santa Fe. En lo que respecta al régimen municipal, entre otras novedades, propuso “la constitución de regiones, áreas metropolitanas y acuerdos interjurisdiccionales y un régimen de asociación intermunicipal y de creación de órganos intermunicipales para la gestión de intereses comunes (…)”. Esta cuestión quedó delegada en la Comisión de Régimen Municipal, Derecho a la Ciudad y Ordenamiento Territorial, cuyo objeto fue estudiar y proponer modificaciones al régimen municipal vigente, así como promover el reconocimiento constitucional del derecho a la ciudad. Dicha comisión desarrolló una dinámica de trabajo en la cual recibió aportes de parte de la sociedad civil y realizó audiencias públicas en las ciudades de Rosario, Santa Fe y Reconquista.

Entre los discursos más relevantes en torno a la cuestión metropolitana desde la óptica del Derecho y las Ciencias Sociales podemos destacar los de Enrique Marchiaro, María Cecilia Batistutti, Carlos Suárez y Gabriel Fernández Arjona. También se destacó el mensaje del Convencional Joaquín Blanco, miembro informante del dictamen presentado por el bloque mayoritario.

El doctor Enrique Marchiaro, reconocido municipalista, señaló que el texto debería reconocer la dimensión metropolitana con personalidad jurídica pública, entendiéndose no como un nuevo nivel de gobierno, sino como una autoridad sectorial. Asimismo, recalcó que la participación de los entes locales debería ser voluntaria, aunque las decisiones adoptadas debían tener carácter decisorio y ser ejecutadas tanto por el ente metropolitano como por los gobiernos locales, además de asegurar una asignación estable de recursos.

El concejal Carlos Suárez destacó la importancia de que la Constitución incorpore la asociatividad municipal –incluida la creación de áreas metropolitanas y organismos intermunicipales– como una herramienta clave para abordar desafíos complejos, como la seguridad y la movilidad. Finalmente, sostuvo que la autonomía municipal y las áreas metropolitanas son complementarias, ya que una preserva la identidad local, mientras que la otra potencia la cooperación para una gobernanza multinivel.

Por su parte, la concejala María Cecilia Batistutti destacó la necesidad de entender el derecho a la ciudad en clave metropolitana, lo que implica ampliar la perspectiva más allá de los límites administrativos municipales, para reconocer el territorio como un sistema urbano interconectado.

Finalmente, Gabriel Fernández Arjona, en representación de la asociación civil Ciudadanía Metropolitana (5), detalló un proyecto para reformar el artículo 107 de una carta provincial, con el fin de incorporar el concepto de gobernanza metropolitana y reconocer esta realidad territorial.

Este proyecto se resume en seis puntos clave, que incluyen el reconocimiento de la realidad metropolitana, la potenciación de la autonomía municipal, la necesidad de incentivos económicos y la participación del Estado provincial. El objetivo final es la constitución de institucionalidad metropolitana y la promoción de la coordinación y cooperación intermunicipal.

V. Los dictámenes de comisión

Una vez concluido el período de audiencias públicas, se avanzó hacia la presentación de los dictámenes que luego serían remitidos a la Comisión Redactora para su análisis y posterior elevación al plenario de la Convención.

Por un lado, el bloque peronista Más para Santa Fe, integrado por los convencionales Juan Monteverde, Diego Giuliano y Pablo Corsalini, presentó un dictamen que, entre sus fundamentos, expresaba la necesidad de “reconocer la capacidad de los municipios para asociarse horizontal y verticalmente, extendiendo su accionar más allá de los límites territoriales individuales”. A su vez, entendía la importancia de “asegurar un marco jurídico para que las asociaciones municipales sean institucionalmente sólidas, con la posibilidad de configurarse como personas jurídicas públicas dotadas de autonomía operativa”.

El dictamen presentado quedó redactado de la siguiente manera: “En el marco de su autonomía, los municipios pueden asociarse entre sí o con otros niveles de gobierno para coordinar, planificar y ejecutar políticas públicas, obras y servicios de interés común, mediante la creación de unidades político-territoriales de carácter metropolitano, intermunicipal o interprovincial. Los municipios asociados pueden adoptar estructuras flexibles o estables, constituirse como personas jurídicas públicas, y contar con autoridades, competencias y facultades necesarias para el cumplimiento de sus fines, conforme a estatutos aprobados por los órganos legislativos de los municipios participantes. Asimismo, podrán celebrar convenios de cooperación e integración con la Provincia, la Nación, organismos descentralizados o municipios de otras provincias, con el objeto de promover el desarrollo regional, optimizar servicios públicos y fortalecer capacidades institucionales y administrativas. La Provincia deberá promover y apoyar estas formas de asociación bajo principios de colaboración, solidaridad, equidad territorial y asistencia recíproca”.

Por otro lado, el bloque oficialista, Unidos para Cambiar Santa Fe, integrado por los convencionales Katia Passarino, Germán Giacomino, Mauricio Maroevich, Oscar Dolzani, Josefina Del Río, Sara Sánchez Lecumberri, Gino Svegliati y Joaquín Blanco, tuvo a este último como miembro informante.

En su discurso de presentación texto referido a las áreas metropolitanas, Blanco mencionó que habían tomado como referencia la ley sancionada en el año 2016, la cual –según sus palabras– marcó un antes y un después a la hora de pensar el concepto de lo supramunicipal. La intención, afirmó, era avanzar por el camino de la cooperación y no de la competencia entre las ciudades.

Asimismo, aseguró que las áreas metropolitanas constituyen la forma moderna de gobernanza, cooperación y solidaridad para resolver problemas comunes. Sostuvo que darle rango constitucional a las implica planificar desde el Estado la vida en común. “Las ciudades del siglo XXI nos obligan a dar esta discusión y hacernos cargo de los problemas reales de los ciudadanos”, afirmó.

El texto presentado por el bloque oficialista de Unidos, que con mínimos cambios fue aprobado, dice lo siguiente: “Los municipios pueden celebrar convenios entre sí, con entes supramunicipales, con la Provincia, con otras provincias y sus municipios, con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con la Nación con el fin de promover el desarrollo regional; organizar la prestación de servicios; la realización de obras públicas; implementar mecanismos de cooperación técnica y financiera; fortalecer capacidades institucionales y administrativas; planificar, ejecutar y evaluar políticas públicas de interés y utilidad común; y para concertar el ejercicio de facultades concurrentes e intereses comunes. A esos fines, pueden constituir regiones, áreas metropolitanas, regímenes de asociación intermunicipal y supramunicipal y crear organismos y entes que las organicen.Las áreas metropolitanas y regiones intermunicipales pueden constituirse como personas de derecho público de carácter no estatal, de conformidad con  lo que prevé la ley y con la aprobación de los órganos legislativos de los respectivos municipios. Su instrumento constitutivo debe contemplar un gobierno democrático que garantice la participación estable de sus integrantes, la equidad en el manejo presupuestario, la sostenibilidad en el tiempo de los proyectos de interés común y la incorporación de la Provincia, que será necesaria cuando exista materia concurrente. La Provincia promueve la colaboración intermunicipal y la regionalización local y metropolitana. Los municipios pueden celebrar convenios con organismos internacionales de integración y cooperación”.

VI. Reflexiones finales

La metropolitanización de los territorios urbanos es un proceso que ya lleva largas décadas, tanto en nuestro país como en el resto del mundo. La Argentina no ha logrado, hasta el momento, metabolizar adecuadamente esta realidad y, a diferencia de países federales de la región –como México, Colombia o Brasil–, la respuesta que ha dado ha sido escasa, poco efectiva y esporádica. A contramano de ello, la provincia de Santa Fe es la que mejor ha comprendido estos desafíos y los viene abordando, con idas y vueltas, de una manera colaborativa que busca superar la fragmentación del territorio y la inequidad en el acceso a servicios.

La reforma de la Constitución provincial ha sido un hito de trascendental importancia en el panorama jurídico y político de la provincia. Su impacto radica, fundamentalmente, en la incorporación de un marco normativo que contempla la noción de áreas metropolitanas y otras formas de relacionamiento interjurisdiccional, lo que representa un avance significativo en la adaptación del ordenamiento jurídico a las realidades territoriales y demográficas contemporáneas.

Sin embargo, la implementación de esta innovación no ha estado exenta de desafíos. La forma en que la Constitución ha abordado estos conceptos genera cierta confusión, especialmente en lo que respecta a la diferenciación entre nociones que, si bien están relacionadas con la gestión territorial, no son completamente asimilables. Tal es el caso de la distinción entre regionalismo, acuerdos intermunicipales y áreas metropolitanas. La falta de una delimitación conceptual clara entre estos términos ha derivado en ambigüedades interpretativas.

Una regulación verdaderamente adecuada a las complejidades y exigencias del tema metropolitano debería haber establecido sus bases de manera más sólida y comprensiva. El primer paso ineludible habría sido el reconocimiento explícito y la conceptualización precisa de la realidad metropolitana. Esto implica definir qué se entiende por área metropolitana en el contexto de Santa Fe, identificando sus características distintivas, los flujos funcionales que la atraviesan, y los desafíos particulares que emergen de la interacción de múltiples jurisdicciones. Una vez sentadas estas bases conceptuales, y solo entonces, se podría haber habilitado a los municipios que integran estas áreas a la constitución de entes de coordinación supramunicipal.

Posteriormente, habría sido fundamental delinear de forma clara y exhaustiva el objeto y las competencias de estos entes de coordinación. Estas facultades deberían haber sido concebidas con la mayor amplitud posible, evitando rigideces y permitiendo una gestión integral de los problemas comunes. Ello incluiría, por ejemplo, competencias en materia de planificación urbana y territorial, transporte público, gestión de residuos sólidos, servicios públicos domiciliarios (agua, cloacas), desarrollo económico regional, y políticas de vivienda. La falta de un marco competencial amplio y flexible restringe la capacidad de estos entes para abordar eficazmente los retos interjurisdiccionales, reduciéndolos a meros foros de discusión sin poder real de incidencia.

Finalmente, y este es un aspecto de vital importancia que ha sido lamentablemente soslayado en la regulación actual, se encuentra la cuestión del financiamiento. La constitución de entes de coordinación metropolitanos sin una previsión robusta y sostenible de recursos económicos los condena a una existencia precaria e ineficaz. Una regulación adecuada debería haber contemplado mecanismos de financiamiento diversificados, que incluyan aportes de los municipios miembros, la coparticipación de impuestos provinciales y la posibilidad de acceder a fondos nacionales e internacionales. Sin un esquema de financiamiento claro y suficiente, cualquier iniciativa de coordinación metropolitana, por bien intencionada que sea, está destinada a fracasar en su propósito de transformar la realidad y mejorar la calidad de vida de los habitantes de las áreas metropolitanas.