Los candidatos plantean desde más federalismo a un nuevo pacto fiscal o la eliminación de la coparticipación; cuál es hoy la situación, cómo se distribuyen recurso, quiénes se benefician
CÓRDOBA.- La relación entre la Nación y las provincias es uno de los temas relevantes de la agenda electoral, a punto tal que el gobernador de La Rioja, Ricardo Quintela, amenazó con renunciar si gana Javier Milei.
El libertario propone eliminar la coparticipación; Patricia Bullrich, candidata de Juntos por el Cambio (JxC), insiste en un “nuevo acuerdo federal”, y el oficialista Sergio Massa no avanzó en iniciativas para cambiar el modelo en vigencia.
Los giros a las provincias por fuera de la coparticipación, incluso, están bajo la lupa del Fondo Monetario Internacional (FMI), aunque en medio de la campaña subieron y quedaron al nivel de diciembre de 2020, en plena pandemia del Covid-19.
La situación de las provincias es muy heterogénea y los últimos intentos de ordenar el vínculo con la Nación fracasaron. El pacto fiscal firmado a fines de 2017 rigió completo apenas un año, después se frenó la baja de la presión impositiva prevista y, finalmente, se suspendió.
Hay consenso de que se requiere una reestructuración para corregir inequidades e incentivar avances en reducción del gasto público, bajar la carga impositiva y eliminar superposiciones de funciones.
En la agenda también está la controversia que la Nación y la Ciudad de Buenos Aires (CABA) mantienen por la coparticipación. En diciembre del año pasado, la Corte Suprema hizo lugar a una cautelar y dispuso que la Rosada le pague 2,95% de la masa de impuestos coparticipables.
En las provincias no hay correspondencia entre la estructura del gasto y las fuentes de financiamiento. Hoy, el consolidado de las provincias está en lo económico-financiero mejor que la Nación. En 2022, (últimos datos oficiales) el conjunto mostró superávit primario y financiero.
Desde el Ieral de la Fundación Mediterránea, Marcelo Capello apunta que son cinco años consecutivos con superávit primario y los dos últimos también con financiero; la situación es similar a la de 2003 y 2005, en la recuperación tras la salida de la Convertibilidad.
El año pasado, solo La Pampa y San Luis terminaron con déficit primario, mientras que La Rioja, fue la única con un “leve” rojo corriente. Buenos Aires, CABA, Córdoba, Santa Fe y Mendoza -los distritos más poblados- registraron cuentas superavitarias, aunque la administración de Axel Kicillof exhibió un superávit primario de 0,2%, pero un déficit financiero de 0,2%.
Desde el Iaraf, Nadín Argañaraz indica que el consolidado seguirá siendo superavitario este año, ya que en los primeros ocho meses la coparticipación real viene prácticamente igual que en 2022 y el gasto real, si bien puede terminar con alguna suba, “no va a apropiarse por completo del superávit”.
Capello coincide con ese diagnóstico y aporta que “se achicará la magnitud relativa frente a las presiones (y oportunismo) para gastar en años electorales”.
El director de Analytica, Ricardo Delgado apunta que las provincias tienen una media de tres pautas salariales (incluyendo docentes) “ahorradas”, con máximos como San Luis (más de ocho) y mínimos como Jujuy (no llega al mes). Advierte que el “esfuerzo” por recaudar tributos propios sigue siendo “pobre”. En promedio, ingresan apenas el 30% de sus ingresos corrientes (Formosa es un extremo con 6%).
Las causas de la mejora fiscal hay que buscarlas en la suba de ingresos por mayor coparticipación federal desde 2016 por el recupero de los fondos que iban a Anses, pero “especialmente por la licuación salarial, por la aceleración de la inflación” desde 2018, señala Capello. Sin acceso a los mercados internacionales de deuda desde hace casi seis años, debieron ser “cuidadosas” para generar suficiente ahorro corriente para pagar los servicios de deudas, “aun las que reestructuraron”.
Prioridades en la agenda
Definida la situación, LA NACION consultó a los economistas qué temas deberían ser los primeros en abordarse en la próxima gestión nacional. Juan Llach entiende que, por la magnitud del déficit nacional, los gobernadores no deberían esperar un “auxilio”: “Es hora de que las provincias recauden gradualmente -como en los países federales que progresan- IVA y Ganancias personales”.
Hay “resistencia” a ese cambio. “Cobran II.BB., que es cerca del 4% del PIB, porque es un impuesto casi anónimo, casi nadie lo conoce. Son renuentes a cobrar cargas como Ganancias, que son ‘a cara descubierta’”, describe Llach.
Para Argañaraz hay que hacer una evaluación del grado de sostenibilidad fiscal de las provincias. Cualquier modificación de impuestos coparticipables implica “cambios en las transferencias automáticas”. De esa recaudación, 55% va a Nación y 45% a provincias y CABA.
Delgado sostiene que hay que tener una mirada “dinámica” para resolver los “desequilibrios de todo tipo”. La distribución de recursos es “políticamente compleja” por las restricciones constitucionales. “No hay ‘provincias’, sino realidades sociales y productivas muy distintas -añade-. El financiamiento de infraestructura necesaria para desarrollar clusters como Vaca Muerta o la minería debería ser coparticipado con los privados en aquellos proyectos rentables”.
En lo fiscal, según Capello, se debería “consolidar” la mejora de los últimos años con “fondos anticíclicos y reglas fiscales que institucionalicen los progresos. Esas reglas deberían incluir la exposición cambiaria cuando las provincias toman deuda en moneda extranjera y también limitaciones al crecimiento del empleo público”. Otro punto es mejorar la “eficiencia y calidad” de la inversión pública.
Cómo distribuir recursos
La reforma de la coparticipación está pendiente desde la Constitución Nacional de 1994, cuando se estableció un plazo de dos años para sancionar una nueva ley que reemplazara a la que rige desde 1988. Nunca se hizo pese a la promesa de todos los gobiernos.
Además de esos fondos, la Nación transfiere recursos sin ningún parámetro objetivo, son los “giros arbitrarios”. Además, está la obra pública ejecutada con dineros nacionales y el caso particular del AMBA, donde se usan recursos nacionales para servicios como electricidad, agua, gas, transporte y justicia. En el interior eso están a cargo de las administraciones locales. Ese es un punto que señala siempre el candidato Juan Schiaretti.
Modificar la coparticipación requiere del acuerdo de todas las provincias, una tarea casi imposible porque ninguna quiere ceder. Lo que sí se podría hacer son cambios en los otros esquemas de transferencias. Para Delgado, deben fijarse “incentivos transparentes; alinearlos para evitar el populismo tributario vía subsidios o exenciones impositivas”.
También impulsa programas que mejoren la composición de los ingresos corrientes, tanto en cantidad como en calidad de los tributos. Delgado consigna que los “peores” son II.BB. y Sellos, que representan más del 80% de la recaudación propia de las provincias.
Como mínimo, entiende Capello, las más beneficiadas con el reparto nacional, deberían exhibir “mayores estándares de transparencia” y alcanzar objetivos de “eficacia y eficiencia” en el gasto. Coincide en instrumentar “incentivos y penalidades” por parte de la Nación para transferencias por fuera de la coparticipación.
“Debería generarse un sistema de transferencias paralelo a la coparticipación que apunte a una mejor igualación entre jurisdicciones y a su desarrollo económico; las provincias deben avanzar en reformas pro competitividad”, añade.
Argañaraz insiste en que “hay mucho por hacer” para que cada habitante, independientemente de dónde viva, pueda “acceder al mismo paquete de bienes públicos”. Las provincias deben hacer su aporte para cambiar la estructura tributaria: hoy los tributos indirectos aportan el 56% de la recaudación consolidada, lo mismo que en 1997. El desafío es “aumentar la progresividad”.
El grado de correspondencia fiscal (origen de ingresos) y la composición de los gastos (corrientes, superior al 80%, versus inversión de capital) para Delgado tiene que estar “en el centro” de la discusión de un nuevo pacto fiscal.
Durante la campaña, tanto Bullrich como Milei hablaron de que es “inviable” que algunas provincias vivan de lo que les gira la Nación. Los consultados no comparten la simplificación del planteo, ya que de aplicarse el “vivir en función de lo que se recauda”, los distritos más pobres perpetuarían su situación.
Claro que coinciden en que todos deben mejorar, ser “más responsables al gastar” -consigna Capello-, pero “no es conveniente que cada una quede librada a su propio financiamiento; no está mal que haya solidaridad, pero debe ser una solidaridad responsable. Las más beneficiadas deben rendir cuentas y lograr altos estándares de eficiencia y transparencia”.