Tasas municipales: legitimación de los agentes de recaudación y la responsabilidad del Estado Nacional Por Laura Karschenboim

La implementación de la denominada Ecotasa a nivel de municipios ha generado controversias y planteos de inconstitucionalidad, cuestión ésta sobre la cual la Procuración General de la Nación consideró admisible la queja interpuesta por un agente de retención.

Ámbito.-

A propósito del reciente dictamen de la Procuración General de la Nación (“PGN”) del 21/04/2023, recaído en la causa “Cantaluppi, Santiago s/acción de inconstitucionalidad”, CSJ 2808/2021/RH1, mediante el cual consideró que debía admitirse la queja interpuesta por el agente de recaudación, titular de un establecimiento hotelero, respecto del pedido de la declaración de inconstitucionalidad de la normativa que estableció la “Ecotasa”, declarar formalmente procedente el recurso extraordinario federal interpuesto y revocar la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro (“STJ”), se realizará un análisis en torno a las siguientes cuestiones que se mencionarán a continuación.(1)

En primer lugar, se estudiarán los planteos judiciales que se encuentran en trámite respecto al cuestionamiento de la inconstitucionalidad de la “Ecotasa” desde una perspectiva procesal constitucional. Y, en segundo lugar, se analizarán las posibles consecuencias de los criterios establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“CSJN”) que podrían ser eventualmente aplicados en planteos litigiosos análogos.

Este planteo iniciado por el Estado Nacional (“EN”), como garante de la ley 23.548, fue formulado a los efectos de restringir la redistribución de los fondos coparticipables por considerar a la “Ecotasa” como un tributo inconstitucional y violatoria de la ley mencionada.

El 16/04/2019 la CSJN, mediante el voto de la mayoría, se remitió al dictamen de la PGN y resolvió declararse competente. Consideró a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche junto a la Provincia de Río Negro como un litisconsorcio pasivo necesario en los términos del artículo 89 del CPCCN (toda vez que se atacaba una ordenanza dictada por el Municipio y ambas codemandadas eran “a priori” responsables de la violación de la Ley 23.548, en tanto la Provincia se adhirió por sí y en nombre de sus entes municipales a la Ley 23.548). No obstante eso, Rosenkrantz votó en disidencia. Consideró que la Provincia de Río Negro no tenía interés directo en el pleito y que el EN no mencionó ningún acto o norma provincial que se interpusiera en su pretensión. Concluyó que el planteo involucraba exclusivamente a la Municipalidad, que no resulta aforada a la CSJN.

Actualmente, la causa se encuentra circulando por las distintas Vocalías.

El planteo formulado por los titulares de los establecimientos hoteleros en carácter de agentes de percepción y su presunta falta de legitimación para el STJ

La demanda de referencia fue iniciada por los “hoteleros” ante el STJ a los fines de solicitar la inconstitucionalidad de la “Ecotasa”. Ello en función de la responsabilidad de la carga tributaria generada por resultar agentes de recaudación y por tener que responder de forma solidaria con los sujetos pasivos del tributo, es decir, los turistas. Asimismo, la omisión de pagar la “Ecotasa” implica la clausura de sus establecimientos. El STJ rechazó la demanda interpuesta e hizo lugar a la excepción de falta de legitimación activa de los titulares de los establecimientos hoteleros opuesta por la Municipalidad al contestar el traslado de la demanda.

El 11/06/2020 la CSJN se remitió al dictamen de la PGN y resolvió rechazar la excepción de falta de legitimación activa, toda vez que los hoteleros poseen obligaciones como agentes, cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales, es decir, resultan ser codeudores solidarios con los turistas. Ello evidencia su interés jurídico en el planteo.

Algunos interrogantes

1. La CSJN declaró su competencia a los fines de decidir acerca de la presunta inconstitucionalidad de una tasa municipal ante un planteo formulado por el EN, mediante el cual demandó tanto a la Provincia como a la Municipalidad (cuando de por sí las municipalidades no son aforadas a su competencia originaria). Ello a los fines de lograr el cese de la aplicación y cobro del tributo, bajo el apercibimiento de restringir la redistribución de los correspondientes fondos coparticipables hacia ambos demandados.

¿Tendría el EN la obligación, como garante de la Ley 23.548, de iniciar planteos ante la instancia originaria de la CSJN análogos al de la “Ecotasa” contra otras provincias y municipios?

2. ¿Podrían los agentes de recaudación de tributos análogos a la “Ecotasa” presentar planteos ante la justicia local a los efectos de solicitar la declaración de inconstitucionalidad de los mismos? Ello justamente por ser codeudores solidarios de los sujetos pasivos.

Posibles reflexiones

Los interrogantes esbozados son claramente válidos y los fallos citados son ciertamente alentadores a los fines de intentar combatir la llamada “voracidad fiscal”.

Ahora bien, debemos tener presente el alcance del significado de “jurisprudencia pacífica” o “jurisprudencia constante” explicados por Ratti Mendaña(2). La autora manifiesta que respecto a esta cuestión “surgen varios interrogantes: ¿Cuántas sentencias en igual sentido son necesarias para formar jurisprudencia? ¿Y cuántas para configurar una jurisprudencia constante o pacífica?” En otras palabras, ¿una única sentencia de la CSJN sería suficiente para constituir una pauta de interpretación ineludible?

Asimismo, resulta conveniente seguir las reflexiones de Sagüés acerca de cómo se construye un “leading case”. Esto es que se forma a través de dos pronunciamientos: el fallo y su recorte. Se dicta un fallo y luego se acomoda la doctrina desarrollada en otro caso posterior. Es decir, que nos encontramos, en palabras de Sagüés, ante un “sistema de delta”, se acumulan y se sedimentan las doctrinas legales, para luego generar, a través de pequeños precedentes con un ámbito de aplicación más restringido, un precedente que tenga impacto transversal(3).

A partir de estos razonamientos, podemos afirmar sin hesitación, que nos encontramos ante dos decisiones aisladas de la CSJN, y que aún no sabremos si realmente será posible considerarlas como parte de su doctrina legal.

(1) Para ampliar algunas cuestiones relacionas con los hechos de los casos mencionados y, sobre todo, la regulación normativa de la “Ecotasa”, se puede consultar la nota de la autora “Las claves de la Ecotasa, el impuesto “invisible” que cobran los municipios”, publicado en el Suplemento Fiscal & Previsional del Diario El Cronista, 10/06/2019.

https://www.cronista.com/fiscal/Inadecuada-herramienta-derecaudacion-para-municipios-20190610-0036.html

(2) Ratti Mendaña, Florencia, “¿A qué nos referimos cuando hablamos de “precedente”?”, Prudentia Iuris, 2020, N. 89, pp. 6 y 7.

(3) Fragmentos de las clases de Sagüés, María Sofía, en el marco de la primera cohorte de la Diplomatura en Derecho Constitucional Lationamericano, dictada en la Universidad Austral (La Dra. Sagüés es profesora y directora ejecutiva de dicha Diplomatura).

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