Roberto Gil (*)
A primera vista, discutir sobre tasas municipales puede parecer un asunto reservado a tributaristas, intendentes y empresas. No lo es.
Los fallos dictados por la Corte Suprema el 10 de septiembre de 2026 en los casos “Banco Galicia contra Municipalidad de Córdoba” y “Mutual Ferroviarios contra Municipalidad de Pergamino” vuelven sobre una cuestión elemental: para cobrar una tasa debe existir una actividad municipal concreta que la justifique y el monto exigido no puede terminar independizándose de aquello que se pretende financiar.
La discusión importa porque muestra algo mucho más profundo. Desde hace tiempo sostengo que el sistema tributario argentino dejó de funcionar como un verdadero sistema. Un sistema supone orden, coordinación y límites. Cada tributo debería tener una razón para existir y una frontera que permita distinguirlo de los demás.
Lo que hemos construido, en cambio, se parece cada vez más a una acumulación de impuestos, tasas, retenciones, percepciones y mecanismos de recaudación que recaen, desde distintos niveles del Estado, sobre las mismas actividades económicas.
Una tasa no es un impuesto municipal
Esta diferencia parece sencilla.
Un impuesto se apoya fundamentalmente en la capacidad económica del contribuyente. Una tasa, en cambio, exige una actividad del Estado vinculada con quien debe pagarla.
Por eso la Corte viene sosteniendo desde hace años que detrás de una tasa debe existir una prestación concreta, efectiva e individualizada.
La frase puede parecer jurídica, pero el concepto es simple: no es la actividad económica de una empresa la que convierte un tributo en tasa. Es la actividad que desarrolla el municipio respecto de esa empresa.
Si esa actividad municipal desaparece o se vuelve una referencia genérica y lo único que queda es la facturación del contribuyente, la tasa comienza a parecerse demasiado a un impuesto.
Banco Galicia: no alcanza con invocar servicios generales
El caso “Banco Galicia” vuelve sobre una contribución que cobraba la Municipalidad de Córdoba por el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios.
La norma municipal describía un conjunto muy amplio de prestaciones: controles, higiene, salubridad, asistencia social y otros servicios vinculados genéricamente con el bienestar de la comunidad.
La Corte volvió a poner un límite.
No alcanza con enumerar servicios generales que el municipio presta a toda la población. Para justificar una tasa debe poder identificarse una actividad estatal suficientemente vinculada con el contribuyente.
Esta diferencia es decisiva.
Si cualquier servicio municipal destinado al bienestar general pudiera justificar una tasa sobre una actividad económica, la propia actividad económica terminaría convirtiéndose en el verdadero hecho gravado.
Y eso es propio de un impuesto, no de una tasa.
La carga de la prueba del servicio prestado
El fallo también aborda una cuestión de enorme importancia práctica.
Durante mucho tiempo, frente a una discusión de este tipo, se pretendió que fuera el contribuyente quien demostrara que el municipio no había prestado el servicio.
Pero ¿cómo se prueba que algo no ocurrió? Si una empresa sostiene que nunca fue inspeccionada durante determinado período, resulta difícil exigirle que demuestre que ningún inspector municipal estuvo allí.
El municipio, en cambio, debería contar con actas, órdenes de inspección, registros, expedientes y personal asignado.
Por eso la Corte vuelve a señalar que, cuando el contribuyente niega concretamente la prestación, la administración es quien se encuentra en mejores condiciones para acreditar que el servicio fue organizado y puesto a disposición.
La presunción de legitimidad de un acto administrativo no puede convertirse automáticamente en una presunción de que el hecho imponible existió.
Mutual Ferroviarios: tener inspectores no es lo mismo que prestar el servicio
El segundo fallo, referido a la Municipalidad de Pergamino, avanza sobre otro aspecto. No alcanza con demostrar que el municipio tiene una oficina de inspecciones, empleados, vehículos o una partida presupuestaria.
Todo eso puede demostrar que existe una estructura municipal. Pero una tasa exige algo más: que esa actividad estatal tenga una relación concreta con el contribuyente obligado.
También importa el tiempo. Si una tasa se cobra todos los meses o todos los años, una inspección realizada alguna vez no debería justificar indefinidamente el cobro periódico.
No se trata de exigir una inspección por cada cuota. Se trata de evitar que una actividad estatal remota o puramente potencial se transforme en una fuente permanente de recaudación.
El punto más importante: cuánto puede cobrarse
Los nuevos pronunciamientos también permiten recuperar una discusión que durante años quedó desdibujada: la relación entre el monto de la tasa y el servicio que la justifica.
Los ingresos brutos o la facturación pueden ser utilizados como un indicador de capacidad económica para distribuir el costo de determinados servicios.
El problema comienza cuando los ingresos dejan de ser un parámetro y pasan a convertirse, en los hechos, en la verdadera medida del tributo.
Supongamos dos comercios de características similares, sometidos a controles municipales equivalentes. Uno factura 100 millones de pesos y otro 10.000 millones.
Si la tasa consiste simplemente en aplicar el 1% sobre la facturación, uno pagará un millón y el otro cien millones.
Es evidente que tienen distinta capacidad económica. Pero la pregunta que corresponde hacer en una tasa es diferente: ¿el servicio que el municipio presta al segundo comercio tiene una magnitud económica cien veces superior?
Puede haber diferencias de superficie, riesgo, complejidad o intensidad de los controles. Y es razonable que sean consideradas. Lo que resulta difícil de justificar es que el servicio deje de importar y la facturación se transforme en la verdadera razón del monto exigido.
No hace falta que exista una equivalencia matemática exacta entre cada peso pagado y cada peso gastado por el municipio. Pero tiene que existir una relación razonable.
De lo contrario, conservamos el nombre de tasa mientras construimos, en los hechos, algo cada vez más parecido a un impuesto.
El antecedente de Quilmes
La Corte había admitido anteriormente que los ingresos brutos pudieran utilizarse como indicador de capacidad contributiva para cuantificar una tasa. El caso más conocido es “Esso contra Municipalidad de Quilmes”, resuelto en 2021.
Ese fallo, sin embargo, tenía particularidades importantes vinculadas con el Convenio Multilateral y con qué ingresos podía computar Quilmes para calcular la tasa. Incluso permitió, bajo determinadas circunstancias, considerar ingresos atribuidos a la Provincia de Buenos Aires que no necesariamente se habían originado dentro del municipio.
Es una discusión jurídicamente compleja que merece un análisis propio.
Para el debate actual alcanza con una precisión: admitir la facturación como parámetro no significa que el servicio pueda desaparecer de la ecuación. Los nuevos pronunciamientos permiten volver a mirar precisamente esa frontera.
Tres niveles del Estado sobre una misma actividad
Allí aparece el problema mayor. La Nación cobra IVA. Las provincias cobran Ingresos Brutos. Y los municipios pueden cobrar tasas cuya cuantificación también termina vinculada con los ingresos de las empresas.
Jurídicamente son tributos diferentes. Económicamente, sin embargo, todos terminan proyectándose sobre la misma actividad. Mientras cada uno conserve claramente su naturaleza, esa convivencia puede explicarse.
El problema aparece cuando las fronteras comienzan a borrarse. Si la tasa municipal deja de medirse razonablemente por el servicio y comienza a depender esencialmente de cuánto factura una empresa, la diferencia económica con un impuesto sobre la actividad se vuelve cada vez más difícil de advertir.
A ello debemos agregar retenciones, percepciones, recaudaciones bancarias y sistemas de anticipación que muchas veces generan saldos a favor y costos financieros antes incluso de que la obligación definitiva haya sido determinada.
Cuando el sistema se convierte en acumulación
Cada impuesto puede tener una ley. Cada tasa puede tener una ordenanza. Cada retención puede tener una resolución que la reglamente. Pero la existencia de una norma para cada mecanismo no convierte automáticamente al conjunto en un sistema.
Un sistema exige coordinación.
Exige que cada nivel del Estado conozca dónde termina su instrumento y dónde comienza el del otro.
Exige también comprender que la eficiencia tributaria no debería medirse solamente por cuánto se recauda, sino por cuánto le cuesta a la sociedad recaudarlo.
Cuando Nación, provincias y municipios observan la misma actividad económica buscando nuevas manifestaciones sobre las cuales recaudar; cuando los mecanismos anticipados adquieren vida propia; y cuando una tasa comienza a parecerse a un impuesto, dejamos progresivamente de tener un sistema.
Tenemos una acumulación.
Una tasa debe seguir siendo una tasa
Por eso los fallos “Banco Galicia” y “Mutual Ferroviarios” son importantes más allá de los municipios involucrados.
Nos recuerdan algo elemental.
Una tasa debe tener un servicio identificable. El municipio debe poder demostrarlo. La actividad estatal debe guardar una relación temporal razonable con la obligación. Y el monto exigido no puede independizarse hasta tal punto del servicio que la capacidad económica del contribuyente termine convirtiéndose en la verdadera causa del gravamen.
La capacidad contributiva puede ayudar a distribuir el costo. No debería reemplazar al servicio.
Si eliminamos esas condiciones y dejamos solamente una alícuota aplicada sobre los ingresos, podremos seguir llamando tasa al resultado. Pero habremos perdido aquello que jurídicamente la convertía en tal.
Esto quizá ésa sea una buena síntesis de lo que ocurrió con nuestro sistema tributario.
Fuimos agregando capas. Impuestos sobre impuestos. Tasas sobre actividades ya gravadas. Retenciones y percepciones sobre obligaciones futuras. Cada una con su propia explicación y su propia necesidad recaudatoria. Hasta que dejamos de preguntarnos cómo funcionaba el conjunto.
Los nuevos fallos de la Corte ofrecen una oportunidad para recuperar esa discusión. Porque el problema ya no es solamente cuánto recauda el Estado.
La discusión verdaderamente pendiente es cómo recauda, por qué concepto y hasta dónde.
(*) Contador público. Especialista en tributación.