Ilustración Eric Zampieri. (La Voz)
Dos recientes decisiones de la Corte Suprema volvieron a poner bajo la lupa el complejo esquema de impuestos provinciales y municipales. Los fallos exponen las tensiones de un sistema que acumula distorsiones y reclaman una reforma que permita recaudar lo mismo, pero de manera más eficiente.
En Argentina tenemos tres niveles de gobierno: Nación, provincias y municipios. Hace décadas que no terminamos de ordenar cómo deben relacionarse. Fallamos en lo más básico: quién se hace cargo de cada función, cómo se financia y cómo se reparten los recursos. Estas tensiones fueron construyendo, con el tiempo, un sistema tributario de muy mala calidad.
El resultado es que, a medida que fue creciendo el gasto público, también fuimos agregando formas de recaudar para sostenerlo. Así se consolidó un sistema tributario extremadamente complejo, donde una parte importante de los recursos proviene de impuestos de mala calidad, que afectan negativamente la actividad económica y prácticamente no existen en los países más avanzados.
Los países federales son más complejos
La organización federal permite que distintos niveles de gobierno establezcan tributos. Esto genera un desafío crucial: coordinar quién cobra qué. Cuando esa coordinación falla, una de sus principales consecuencias es un sistema tributario que distorsiona el funcionamiento de la economía.
Un ejemplo claro aparece en los impuestos sobre las ventas: que una misma operación quede alcanzada por tributos de distintos niveles de gobierno es una costosa irracionalidad.
Brasil y Argentina son buenos ejemplos. En Brasil, históricamente, la tributación sobre bienes y servicios estuvo repartida entre los distintos niveles de gobierno. La Nación cobraba el impuesto a los productos industrializados; los estados, el impuesto a la circulación de mercaderías y servicios, y los municipios, el impuesto a los servicios. Cada uno tenía sus propias reglas, lo que daba lugar a un sistema tributario extremadamente complejo.
Argentina no se diferencia tanto. En una operación de venta conviven el IVA, cuya recaudación se distribuye entre Nación y provincias; Ingresos Brutos, principal fuente propia de las provincias, y tasas municipales que, en muchos casos, funcionan como un Ingresos Brutos encubierto.
El IVA tiene un diseño moderno. Ingresos Brutos y las tasas municipales sobre las ventas, en cambio, son impuestos de muy mala calidad. El efecto cascada es apenas la parte más visible.
Detrás aparece una enorme burocracia: retenciones, percepciones, pagos a cuenta, anticipos, declaraciones ante distintas jurisdicciones y saldos a favor que las empresas deben financiar hasta poder recuperarlos. El costo no está sólo en el impuesto, sino también en el capital inmovilizado y en los recursos destinados a cumplir con un sistema difícil de administrar.
Por eso no da lo mismo recaudar un peso mediante un impuesto que mediante otro. Un buen impuesto busca recaudar interfiriendo lo menos posible en las decisiones económicas. Uno de mala calidad altera la forma en que las empresas producen, compran, venden o se organizan, genera costos administrativos y judiciales y, además, puede incentivar la evasión.
El problema se vuelve más evidente cuando la economía busca estabilidad y mayor integración al mundo. Los impuestos distorsivos y los costos de la burocracia terminan incorporándose al costo de producir en Argentina, mientras que muchos competidores extranjeros no enfrentan cargas equivalentes. La carga tributaria deja entonces de ser sólo un problema fiscal y se convierte en un problema de competitividad, inversión y empleo.
Los contribuyentes están cansados
Como reacción frente a estas arbitrariedades e irracionalidades, algunos contribuyentes optan por defenderse en la Justicia. Son casos excepcionales: sostener una disputa durante años y llevarla hasta la Corte requiere recursos y perseverancia. Son los menos, pero sus reclamos empiezan a mostrar con claridad que este sistema tributario necesita un cambio de fondo.
En las últimas semanas, la Corte Suprema dio dos señales importantes: una contra un mecanismo de recaudación de Ingresos Brutos en el caso de Corrientes y otra contra una tasa municipal de la ciudad de Córdoba.
El primer caso involucró al Establecimiento Las Marías, una empresa yerbatera que cuestionó los regímenes de retenciones, percepciones y pagos a cuenta de Ingresos Brutos de Misiones. El planteo era de sentido común: si una empresa ya tiene adelantado al fisco el equivalente a varios años del impuesto que debería pagar, ¿qué sentido tiene seguir reteniéndole? Esta situación, que no es excepcional en Ingresos Brutos, tuvo que recorrer un largo camino judicial para llegar hasta la Corte. Finalmente, la Corte aceptó intervenir y dispuso suspender esos cobros mientras se discute la cuestión de fondo.
El segundo caso es más cercano. El Banco Galicia cuestionó una tasa de la Municipalidad de Córdoba por su impacto sobre el costo del crédito. La Corte dejó sin efecto un fallo que había avalado el tributo. El mensaje fue claro: una tasa debe estar vinculada a un servicio concreto y debe existir una relación razonable entre ese servicio y lo que se cobra. Si ese vínculo desaparece, la tasa termina funcionando, en los hechos, como un impuesto.
Los dos casos son de naturaleza muy diferente, pero muestran el mismo problema: un sistema tributario que fue acumulando arbitrariedades y que, en las actuales condiciones económicas, necesita una reforma de fondo.
La mejor alternativa es una reforma
Las dos decisiones de la Corte suman evidencia de que la situación no da para más. Pero no son una solución. Resolver estos problemas caso por caso, después de años de litigios, es costoso, lento y genera incertidumbre. Tampoco es solución la creciente evasión: la recaudación no cae sólo por la debilidad de la actividad, sino también porque los incumplimientos se están naturalizando. ¿Qué otra evidencia hace falta para decidirse a cambiar?
No alcanza con bajar la presión tributaria o eliminar impuestos menores. El paso más importante es reemplazar los tributos que más dañan la actividad por otros de mejor calidad. Brasil ofrece un ejemplo. Su reforma tributaria está reemplazando progresivamente distintos impuestos sobre las ventas por un IVA, con transición hasta 2033.
Argentina podría avanzar en una dirección similar con un “super-IVA” que permita eliminar Ingresos Brutos y las tasas municipales sobre las ventas, manteniendo los recursos de provincias y municipios. Recaudar lo mismo, pero recaudar mejor. Para los contribuyentes, significaría menos burocracia, menos incertidumbre y menores costos. En Brasil, el FMI estimó beneficios de entre 6% y 11% del PIB asociados a una transformación tributaria de este tipo.
(*) Economista, coordinadora de Idesa.