La ley 9709 de autonomía municipal de Mendoza

Por cierto, que dicha ley deberá ser sometida en la próxima elección de Diputados a la voluntad del pueblo de la Provincia para que se convierta en artículo constitucional, de acuerdo al art. 223 de la Constitución de la Provincia. De lo contrario, habrá sido una expresión de anhelos y una esperanza departamental frustrada.

* Todos los Municipios estarán a cargo de una Municipalidad compuesta de un Departamento Ejecutivo y uno Deliberativo quiénes durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones, siendo elegidos directamente por el pueblo de los respectivos municipios.

* Los municipios “podrán” (el entrecomillado es nuestro) dictar sus respectivas Cartas Orgánicas, no debiéndose apartar de lo dispuesto por el art. 199 de la Constitución de la Provincia.

* Aquellos municipios que no dicten su propia Carta Orgánica, continuará rigiendo la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 1079 y sus modificatorias).

* Que aquellos municipios que aspiran al dictado de su propia Carta Orgánica lo deberán realizar mediante una convención convocada al efecto, debiéndose observar para la declaración de su reforma, convocatoria, elección de convencionales y sanción, los mismos requisitos, mayorías y procedimientos establecidos por la Constitución para su reforma (contar con los dos tercios del total de los concejales y someterla a referéndum popular del departamento).

* Prohibición de invadir atribuciones provinciales o nacionales.

* En materia económica-financiera, los Municipios tendrán las rentas que determina la Constitución Provincial y la ley provincial de coparticipación y sólo podrán crear, modificar y percibir tasas retributivas de servicios por la prestación efectiva, individualizada o potencial de servicios públicos de su competencia, contribuciones de mejoras originadas en el mayor valor de los inmuebles, sólo como consecuencia “directa” (el entrecomillado es nuestro) de la ejecución de obras públicas municipales y/o derechos y cánones por el uso del servicio público, el ejercicio del poder de policía municipal y la emisión de actos administrativos o licencias; no pudiendo cobrar impuestos de ningún tipo.

* La Provincia garantiza la participación municipal en el régimen de coparticipación conforme a la ley sancionada.

* La Provincia sancionará una ley marco de formación de regiones entre los municipios.

Estas son las cuestiones que deberá votar el pueblo de la provincia en favor o en contra de la misma.

La Convención Municipal notificará a la Honorable Legislatura la Carta Orgánica sancionada, en un plazo de treinta (30) días de su aprobación.

Nuestra opinión sobre el tema es que se trata de una reforma que impulsa la autonomía municipal de carácter cosmética. Me hace recordar a la famosa novela del Gatopardo del escritor italiano Giuseppe di Lampedusa que habla de la decadencia italiana de la aristocracia siciliana durante la unificación italiana en el siglo XIX. Allí el escritor introdujo el concepto que luego trascendería a la ciencia política sobre el denominado “Gatopardismo”, mediante la famosa frase: “Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie”.

Siguiendo a esta concepción, nos pronunciamos que la pretendida reforma a la Constitución Provincial introduciendo la autonomía municipal se trata de una reforma “gatopartista”, de cambios ni siquiera superficiales para mantener intacta la vieja concepción de la autarquía municipal de la ley 1079 de Orgánica de Municipalidades sancionada en la década del treinta.

En tal sentido, señalamos:

1) Que se ha omitido toda mención a las reelecciones a las que son tan afectos en estos tiempos las y los concejales, por lo que debemos interpretar que se prohíben las mismas. En este sentido, participo que no podrán reelegirse los ediles municipales, hecho que refresca la representación municipal.

2) Nada dice sobre cuál será el sistema institucional. Debió consignarse expresamente que el régimen político será el representativo y republicano. Pensar lo contrario, podría implementarse por un Municipio otro sistema de representación de corte corporativo, por ej., en lugar de los ediles, que sean las cámaras de comercio, de industria quiénes sustituyan a los concejales.

Nada se dispone sobre la acefalía municipal. ¿Quién sustituirá al Intendente? ¿Por cuanto tiempo si la misma es transitoria? ¿Y si la misma fuese definitiva?

Lo mismo en cuanto al sufragio. ¿Será obligatorio o meramente voluntario? Nos pronunciamos que la ley debió establecer la obligatoriedad del voto. De lo contrario, se va perdiendo el sentido democrático que debe, obligatoriamente, pronunciarse sobre los asuntos municipales. ¿Los extranjeros, podrán votar? Tampoco nada se dice sobre tan importante decisión y máxime si pueden ser electos. ¿Cuáles serían los requisitos para acceder a una banca municipal? Se debió establecer en la ley 9707 expresamente.

¿La elección será a simple pluralidad de votos o existirá doble vuelta? Tampoco nada se dice en el texto. Es de la mayor gravedad institucional esta grave omisión.

3) Que no hacía falta que se dispusiera el poder de policía municipal. En efecto, ya lo había sancionado la Convención Constituyente Nacional que reformó el texto constitucional en 1994 al prescribir que “las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos (de utilidad nacional». Es decir que hace treinta y dos años ya se reconocía el poder de policía municipal.

4) Que las expresas atribuciones que señala el párrafo quinto del art. 1°) de la ley no hacem sino reproducir, prácticamente, las atribuciones que se encuentran en la ley Orgánica de Tribunales.

Sin embargo, ¿los Municipios podrán hacer convenios interjurisdiccionales con la Nación? ¿Podrán percibir tasas por violación a velocidades máximas que dispone la Ley Nacional de Tránsito en las rutas nacionales como las 7, 40, 188, etc., como realizaban algunos Municipios? ¿Pueden construir hospitales o escuelas municipales? Nada se dice en el texto que debió más pulcramente determinar sus competencias.

Por otra parte, ¿pueden expropiar los Municipios por razones de utilidad pública y previamente indemnizada? Nada se dice. ¿O tendrán que recurrir a la Legislatura Provincial?

5) Según la ley, los reglamentos administrativos no pueden ser legislados por los Municipios, al haberse omitido en el texto expreso de la ley, que sólo habla de actos administrativos.

No entendemos tampoco la contradicción en que existan municipios que quieran la autonomía o aquellos que no la acepten. La autonomía debe ser para todos los Municipios y éstos deberán sancionar sus Cartas Orgánicas.

De lo contrario, se presta a que el Poder Ejecutivo de la Provincia manipule al Municipio que, por diversas circunstancias, no la implemente. Ello es una verdadera trampa a la autonomía.

6) Nos preguntamos cuál será el alcance de la garantía de la participación municipal en el régimen de coparticipación de tributo. La ley nada menciona, lo que somete a los Municipios a prosternarse ante el Poder Ejecutivo como actualmente ocurre. ¿Qué cambió? Nada. En absoluto.

¿Pueden contraer empréstitos municipales? Nada se dice al respecto. Tampoco se menciona qué ocurrirá con las deudas municipales ya existentes con relación a la Provincia,

Incluso debió asegurar un “piso” de un veinte o treinta por ciento del total de la coparticipación provincial y federal a distribuirse entre todos los Municipios, o aquellos que hayan implementado la autonomía.

7) ¿Cuál es el motivo de la injerencia de la Provincia para que ésta sancione una ley marco de formación de regiones entre los municipios? Vale decir que no podrán los Municipios concertar convenios entre sí o bien constituir organismos intermunicipales para la prestación de servicios tales como la regulación de los desechos, basurales, etc., o de cualquier otro tema de interés público.

¿Tan incapaces son los municipios que no podrán, de acuerdo a sus intereses, realizar sus propias regiones de acuerdo a sus conveniencias, o necesitan de la paternidad provincial para formar las regiones? Ello vulnera la autonomía que pretende otorgar la ley 9709.

¿Podrán concertar convenios con la Nación e incluso con otras provincias o con la propia Provincia de Mendoza? Tampoco nada dice la ley que peca de innumerables flancos de critica institucional que la torna en una ley híbrida, cosmética y gatopardista.

8) La ley 9709 no consagra cuál será la sanción para la hipótesis que la Convención Municipal no cumpla con el plazo del art. 1, último párrafo, si transcurren más de los treinta días de su aprobación. ¿La Provincia puede intervenir al Municipio por falta de cumplimiento de su obligación de notificar la sanción de la Carta Orgánica? Al menos, no está contemplada la sanción. Ello implica que nada ocurrirá si transcurren más de treinta días de la notificación de la aprobación por la Convención Municipal.

9) Una grave o quizás grosera omisión es no establecer cuáles serán los organismos que compondrán las instituciones municipales. ¿Por qué la ley 9709 ha omitido determinar las competencias del Tribunal de Cuentas? ¿De lo contrario, quién auditará o quién será el control externo encargado de fiscalizar la administración de los recursos y gastos municipales? No está establecido. Por cierto, que se trata de una competencia de contralor que debe encontrarse en poder de la autoridad municipal. ¿O también intervendrá el Tribunal de Cuentas de la Provincia? Más aún, debió establecerse la representación de la minoría en forma obligatoria y todos sus vocales elegidos por elección directa de los habitantes del Municipio.

10) Nada se ha establecido sobre el enjuiciamiento político del Intendente y de los miembros del Tribunal de Cuentas. ¿Quién será el órgano competente? Presumimos que será el Concejo Deliberante. Pero ¿con que mayorías se podrá destituir a los órganos mencionados? Es gravísima esta omisión.

En definitiva, creemos que se trata de una ley realizada con el apremio electoral que representaba que un partido de la oposición al oficialismo provincial se adelantara al tema y entonces se envió a la Honorable Legislatura una mera expresión de anhelos, para satisfacer dicha emergencia que daba una circunstancial elección.

De todos modos, creo que la ley debe mejorarse sustancialmente ya que existe el tiempo necesario para que se debata no sólo en la Honorable Legislatura, sino también en las uniones vecinales, en los claustros universitarios y de ese modo sancionar una norma que Mendoza requiere de acuerdo a su tradición institucional y no una autonomía municipal “gatopardista” y de mero “maquillaje”, inconducente.

* El autor es doctor en Derecho. Ex profesor de Derecho Constitucional. Facultad de Derecho UNCuyo.