Sigue el conflicto Nación-Municipio en materia tributaria
Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Sumario: I. Introducción. II. El caso concreto: argumentos de las partes y decisión de la Cámara. III.
Nación y Municipio: potestad tributaria y límites constitucionales. IV. Jurisprudencia relevante y
comparación. V. Implicancias institucionales y políticas. VI. Conclusiones.
Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN
Este fallo, dictado en materia cautelar por la Cámara Federal de San Martín, Sala II, en la causa
«Grupo Concesionario del Oeste S.A. c/ Municipalidad de Tres de Febrero s/ Acción Meramente
Declarativa de Derecho» (FSM 35105/2023/1/CA1, 03/02/2025), ofrece una excelente oportunidad
para analizar la potestad tributaria municipal frente a prestaciones que resultan de competencia
nacional, en el contexto de la proliferación de tasas que bajo distintos nombres y hechos imponibles,
intentan obtener recursos para paliar la crisis de la obra pública federal acelerada desde diciembre de
2023.
El conflicto que aborda esta resolución judicial se inscribe en un fenómeno cada vez más extendido: la
creación de tasas municipales como respuesta a la insuficiencia de inversión nacional -y en muchos
casos provincial- en infraestructura vial. De no mediar una respuesta política institucional, este
fenómeno tenderá a agravarse. Ello a pesar de la existencia de impuestos nacionales específicos (como
el impuesto a los combustibles) cuyo destino legal es precisamente el financiamiento de carreteras.Esta
situación junto con el componente de falta de diálogo entre jurisdicciones y las distintas actitudes
asumidas en materia de generación, mantenimiento y desarrollo de la obra pública, generan a la vez de
una contienda política grave entre jurisdicciones, una superposición de cargas tributarias para el
ciudadano y una creciente conflictividad judicial.
Enmarcando este problema, para entender sus alcances políticos – institucionales, debemos referir a la
reunión mantenida el día 23 de junio entre los 23 gobernadores de Provincia y el Jefe de Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por medio de la cual se planteó como uno de los temas centrales de
la discusión, precisamente el traspaso del fondo que se recauda por el Impuesto a los Combustibles, al
ámbito de esas jurisdicciones (1).
Es que el recelo, o directa objeción planteada en múltiples y diversas oportunidades por el Presidente
de la Nación, respecto de la obra pública (2); sin perjuicio de las eventuales razones que se expresen
sobre la misma en términos de corrupción, en modo alguno priva de la necesidad de que ellas – como
en cualquier otro lugar del mundo – se realicen. Y cuando en lugar de mejorarse los modelos de gestión
y/o contratación, control de ejecución y desarrollo, se acude a su inejecución o paralización, ante la
necesidad de contar con ellas por la ciudadanía, otros actores públicos tienden a solucionar la parálisis.
Y para ello, requieren recursos.
En términos sencillos, el hecho de que los contratos de obra pública vial hayan sido utilizados para que
empresarios y funcionarios inescrupulosos desvíen, malversen o dilapiden fondos públicos, en modo
alguno oculta el hecho de que en tanto la humanidad requiera del uso de automotores y se desplacen
por rutas para múltiples actividades, se necesita de ellas.Y sea gestionadas en forma pública o privada,
directamente por el Estado o por concesionarios, habrá contratos que armonicen esfuerzos públicos y
privados, y consecuente requerimiento de contar con los medios económicos para financiarlas y luego
sostenerlas.
Ahora bien, si lo que exige la corrección es mejorar los sistemas de contratación y control de los
mismos; la respuesta se ha traducido en un retiro del Estado Nacional y en una sustitución escalonada
por parte de los Estados provinciales y municipales. Posiblemente y como todo lo que acontece de tal
forma, incompleta, deficiente, inadecuada, presenta errores, inconvenientes y sobre todo efectos sobre
terceros que exige una pronta rectificación. En definitiva, cumplir con el imperativo constitucional
definido por la Corte Suprema como un federalismo de concertación y cooperación (3).
II. EL CASO CONCRETO: ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y DECISIÓN DE LA CÁMARA
La actora, concesionaria del Acceso Oeste, impugnó la «Tasa por Mantenimiento de Vías de Ingreso y
Egreso de Autopistas» creada por la Municipalidad de Tres de Febrero, alegando su
inconstitucionalidad por carecer de causa y por superponerse con competencias federales. Va de suyo
que otros Municipios cuentan con tasas similares, tal el caso de la Municipalidad de Hurlingham (4),
que tuvo una interesante discusión previa respecto de la competencia, saldada en favor de la
jurisdicción federal.
Ahora bien, yendo a la cuestión debatida en autos, la demandante sostuvo que el mantenimiento de la
infraestructura vial estaba a su cargo bajo control nacional, y que el municipio ni prestaba el servicio,
ni tenía el poder de policía suficiente sobre la concesión otorgada por el Estado Nacional.Es necesario
en este punto destacar que el Municipio, no grava como en alguna ocasión ocurrió en la Municipalidad
de Avellaneda la traza de la ruta nacional o el paso por la misma, sino que sostiene que las vías de
acceso a ella, ubicadas en el ámbito municipal, fruto del mayor tránsito requieren un sostén
proporcional y de recursos que razonablemente debe aportar quién explota aquella vía.
Cabe decir que hace mucho tiempo ya la Corte ha dicho que las facultades de los diversos niveles
estatales pueden coexistir sobre una ruta nacional. Así en el Considerando 8°) de la causa
«OPERADORA» se decía que «En armonía con los principios expuestos, el dec. ley 505/58, ratificado
por ley 14.467 -que organiza la Dirección Nacional de Vialidad- dispone que ‘los caminos nacionales,
así como los ensanches y obras anexas a los mismos, serán de propiedad exclusiva de la Nación’
aclarando que ‘este derecho de propiedad no afectará el derecho de las provincias y municipalidades
dentro de sus respectivas jurisdicciones’ (art. 27). A su vez, el dec. 6937/58, reglamentario de aquél,
expresa en su art. 14 que ‘el derecho de propiedad exclusiva de la Nación sobre los caminos nacionales
y obras anexas no afectará el poder de policía de las provincias y municipalidades, dentro de sus
respectivas jurisdicciones, en tanto el ejercicio de ese poder no sea incompatible con el de la Nación’»
(5).
Expuesto lo que precede, amén del argumento sobre la autoridad de la comuna, la concesionaria
advierte que la tasa podía trasladarse a los usuarios y, en consecuencia, distorsionar la ecuación
económica-financiera del contrato de concesión, afectando la seguridad jurídica y la previsibilidad
propia y típica de ese tipo de contratos.
Sin embargo, la Cámara, confirmando la decisión de primera instancia, rechazó la medida cautelar
solicitada, enfatizando que no se encontraba suficientemente acreditada la verosimilitud del derecho ni
el peligro en la demora.Para ello destacó la presunción de legitimidad de los actos administrativos
municipales y la improcedencia de anticipar el fondo del litigio en sede cautelar, citando doctrina y
jurisprudencia consolidada («Fallos» 301:970, 303:135, 307:951; CFed. San Martín, Sala I, causas
35897/2016/1 y 18958/2016/1, entre otras).
Por cierto, no menor es la situación de tratarse de un intento de impedir por vía cautelar el pago de
tributos locales que hacen a la facultad impositiva y cuya privación usualmente redunda en una
afectación del erario público.
III. NACIÓN Y MUNICIPIO: POTESTAD TRIBUTARIA Y LÍMITES CONSTITUCIONALES
El caso permite reflexionar sobre la relación entre Nación y Municipio en materia tributaria. La
Constitución Nacional reconoce la autonomía municipal (art. 123) y la potestad de crear tributos,
facultad que razonablemente tiene límites en el propio texto de la Carta Magna, la ley de
coparticipación federal (Ley 23.548), en el principio de legalidad y en la prohibición de doble
imposición o superposición con tributos nacionales.
La Corte Suprema ha sostenido en reiterados fallos que «la autonomía municipal no es absoluta, sino
que debe ejercerse en el marco de la Constitución y las leyes nacionales» (Fallos 312:326,
«Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c/ Nación Argentina»), y eso permite una categorización
muy distinta dentro del plexo nacional.
Como bien indicara Pablo Garat (6) es posible distinguir en este cuadro, el caso de las provincias que
reconocen a sus municipios autonomía institucional plena y además la de establecer impuestos:
Catamarca (arts. 175 y 253, inc. 2.); Córdoba (art. 188, inc. 1.); Corrientes (art. 164, inc. 6.); Chaco
(arts. 59 a 62 y 196); Chubut (arts. 93; 94; 223, inc. 3. y 240); Formosa (art. 178, incs. 1. y 9.); Jujuy
(arts.82 y 192, inc. 2.-1.); La Rioja (art. 158); Misiones (arts. 71 a 74 y 171, inc. 4.); Neuquén (art.
271); Río Negro (arts. 230 y 231); Salta (arts. 67 y 175, incs. 1., 2. y 3.); San Juan (arts. 247 y 253, inc.
1.); San Luis (art. 248 y 258, inc. 8.); Santa Cruz (art. 152) y Tierra del Fuego (arts. 173, inc. 4., y 179,
inc. 2.); las que no acuerdan a sus gobiernos locales potestades de fijar impuestos, como son: La
Pampa; Mendoza; Santa Fe; Santiago del Estero y Tucumán; y las que acuerdan a sus municipios
posibilidad de establecer impuestos sólo en tanto concuerden con la norma general que los rige: la ley
orgánica de municipios respectiva; casos de Buenos Aires (art. 192, inc. 5) y Mendoza (art. 200, inc.4.).
Esa dispersión de organización local, no necesariamente cumple con la manda que la reforma al
artículo 123 de la CN, al reconocer la autonomía municipal, implicó un mandato a que las
constituciones provinciales materialicen la misma en el orden institucional, político, administrativo,
econó mico y financiero; siendo esta última característica necesaria para el cumplimiento de sus
funciones (7).
Sin embargo, ninguna de las lecturas precedentes debe tomarse a pie de juntillas con el texto
constitucional, tal como demuestra el hecho de que la Municipalidad de La Rioja hubo de demandar a
la Provincia, a fin de que ésta cumpliese con el deber constitucional de dictar la ley de coparticipación
municipal larguísimamente demorada (8). A ello se le suma, respecto del propio ordenamiento de esos
recursos, que tal como advierte informe técnico sobre el particular (9), que en aquellas jurisdicciones
donde se da cumplimiento imperan los criterios de distribución de sesgo devolutivo (10), por sobre los
de corte redistributivos; generando en muchos casos manifiestas desigualdades en la distribución de
recursos coparticipables entre las distintas municipalidades beneficiarias.En materia tributaria, la
jurisprudencia exige que las tasas tengan causa y contraprestación efectiva, en beneficio concreto del
sujeto obligado (11). En ese sentido y tal como recuerda el Ministerio Público Fiscal en su dictamen en
«QUILPE» (12), para la Corte Suprema de Justicia de la Nación la tasa es una categoría tributaria
derivada del poder de imperio del Estado, que si bien posee una estructura jurídica análoga al impuesto,
se diferencia de éste por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de
una actividad estatal que atañe al obligado y que, por ello, desde el momento en que el Estado organiza
el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar su pago aun cuando no haga uso
de aquél, o no tenga interés en él, ya que el servicio tiene en mira el interés general (13).
Ese distingo entre especies tributarias, no es de carácter académica, cumpliendo un rol importante en la
coordinación de las potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, a poco que se
advierta que el art. 9, inc.b), de la ley 23.548, de coparticipación federal de impuestos, excluye a las
tasas retributivas de servicios efectivamente prestados de la prohibición de aplicar gravámenes locales
análogos a los nacionales distribuidos (14). Este dato, debe respetarse a los efectos de garantizar la
coordinación entre los distintos niveles de Gobierno.
La Corte sostiene, asimismo, que el cobro de una tasa debe corresponder siempre a una concreta,
efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo no menos individualizado (bien o
acto) del contribuyente (15). Sobre el particular, no negamos que también el ciñero Tribunal mantiene
con respecto a la correspondencia entre el monto de este tributo en el caso concreto y el costo del
servicio, que ello no significa que debe existir una equivalencia estricta, prácticamente imposible de
establecer (16); pero ello no implica que se permite que la relación sea desproporcionada y menos que
el destino de los fondos sea aplicado a cualquier otro objetivo.
En el caso bajo análisis, la concesionaria alegó que la tasa municipal no tenía causa, pues el
mantenimiento de las vías de acceso era de competencia nacional y no existía prestación efectiva del
municipio. Además, advirtió la violación del principio de interdicción de doble imposición previsto en
la Ley 23.548, ya que la tasa se asimilaría a un impuesto nacional (IVA o Ganancias).
IV. JURISPRUDENCIA RELEVANTE Y COMPARACIÓN
El conflicto por tasas municipales destinadas en principio a solventar redes viales, no es novedoso en la
jurisprudencia argentina. En «YPF S.A. c/ Municipalidad de Corrientes» (17), la Corte Suprema
declaró la inconstitucionalidad de una tasa municipal sobre combustibles por carecer de prestación
efectiva y por superponerse con competencias nacionales. En «Esso Petrolera Argentina S.A.c/
Municipalidad de Quilmes» (18), el Tribunal estableció que la tasa municipal solo es legítima si existe
una prestación concreta y divisible en beneficio del contribuyente, habilitando a la comuna a establecer
tasas si ello aparece demostrado.
En el ámbito federal, la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal ha resuelto en
sentido similar en «Shell CAPSA c/ Municipalidad de Avellaneda» (Sala II, 30/10/2001, LL 2002-B
105), donde se declaró la ilegitimidad de una tasa vial municipal por ausencia de prestación y por
superposición con el impuesto nacional a los combustibles; pero en contrario distinta jurisprudencia
provincial, ha ido avalando su percepción, cuando se logra acreditar el vínculo entre la percepción y su
destino efectivo a mejorar la infraestructura local.
En ese sentido, parece dirigirse la jurisprudencia dominante, cuando se acredita una prestación concreta
y específica, como en «Transportes Automotores Luján S.A. c/ Municipalidad de Luján» (19), donde la
Corte reconoció la potestad municipal de gravar servicios efectivamente prestados en su jurisdicción,
siempre que no se invada la competencia federal ni se vulnere el principio de legalidad.
V. IMPLICANCIAS INSTITUCIONALES Y POLÍTICAS
El fallo de la Cámara Federal de San Martín refleja las tensiones del federalismo fiscal argentino. La
insuficiencia de la obra pública nacional y la falta de transferencia de fondos específicos a los
municipios han impulsado a estos a crear tributos propios para financiar el mantenimiento vial,
trasladando la carga a los usuarios y generando situaciones litigiosas.
La proliferación de tasas viales municipales, como las implementadas en Quilmes, Lanús, Luján, Pilar,
General Pueyrredón, Pinamar, Cipoletti sobre combustibles, o de Municipalidades del Gran Rosario
respecto de empresas automotores que utilizan vías sostenidas por esos Gobiernos locales y que se
dirigen al importante puerto de esa Ciudad, constituyen una respuesta a la crisis de financiamiento, a la
par de generar dudas sobre la seguridad jurídica y la equidad tributaria.Además, plantea desafíos en la
coordinación inter jurisdiccional y en la transparencia en el uso de los recursos públicos.
VI. CONCLUSIONES
El caso «Grupo Concesionario del Oeste S.A. c/ Municipalidad de Tres de Febrero» constituye un
nuevo caso sobre la creciente conflictividad (20) entre la Nación y los Municipios en materia tributaria,
en el contexto de crisis de la infraestructura vial y de proliferación de tributos locales.
El fallo de la Cámara Federal de San Martín, si bien se limita al análisis cautelar, anticipa la necesidad
de un debate de fondo sobre los límites de la potestad tributaria municipal, la prohibición de doble
imposición y la coordinación fiscal entre niveles de gobierno.
La jurisprudencia de la Corte Suprema y de los tribunales federales ofrece pautas claras: las tasas
municipales requieren prestación efectiva y beneficio concreto; no pueden superponerse con tributos
nacionales, ni invadir competencias federales. Va de suyo que en el caso de existir impuestos
nacionales con fines específicos y de haberse atribuido el Estado Nacional tal recaudación, el uso debe
ser efectivo, aplicado a ese fin y no detraído como recurso de las arcas provinciales, para luego no
darse el destino previsto normativamente.
En el caso, cualquiera fuera el sesgo ideológico respecto de la importancia o no, de la obra pública,
siendo que el impuesto tiene ese destino, no puede pretender cobrarse sin ser asignado a ello. Va de
suyo que, siguiendo los postulados de nuestro federalismo, reiteradamente expresado por la CSJN en
tanto intérprete de la Constitución Nacional, es obligatoria la asignación eficiente de los recursos
recaudados y la coordinación entre Nación, provincias y municipios, en resguardo de la seguridad
jurídica y del federalismo fiscal.———
(1) https://www.clarin.com/politica/buena-reunion-avanza-acuerdo-rosada-gobernadores-atn-impuesto
combustibles_0_ SGoxjOxZo.html
ordinarias
(2) Entre muchos otros discursos, pero por su trascendencia puede mencionarse el de apertura de
sesiones
en
el
Congreso,
del
01
de
marzo
de
2025.Ver
https://tn.com.ar/economia/2025/03/01/javier-milei-defendio-la-eliminacion-de-la-obra-publica-y-la
privatizac on-de-empresas-estatales/ o tramo audiovisual en https://www.youtube.com/watch?
v=qiiVN5GLL2Q.
(3) En una de las sentencias más claras sobre el particular de los últimos tiempos, la CSJN ha dicho.
«Al ser el federalismo un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan
aisladamente, sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento,
el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una
interacción articulada.»
(4) Causa FSM 11549/2022/CA2, «Grupo Concesionario del Oeste SA c/ Municipalidad de
Hurlingham s/ Acción meramente declarativa de Derecho», Juz. Fed. de San Martín N° 1 – Sec. N° 3
San Martín, de noviembre de 2024.
(5) Causa «Operadora de Estaciones de Servicio SA C/Municipalidad de Avellaneda» (1998) Fallos,
321:1052
Civilidad,
(6) Garat, Pablo María, Los Municipios en los sistemas de coparticipación provincial, Buenos Aires,
Revista
2014.
http://www.fundacioncivilidad.org.ar/index.php/federalismo-fiscal?
download=69:lo s-municipios-en-los-sistemas-de-coparticipacion-provincia.
(7) Convención Constituyente Nacional, sesión del 8 de agosto de 1994, intervención del Convencional
Merlo.
(8) CSJN, «Intendente Municipal Capital s/ amparo», 11/11/2014.
(9) López Accotto, A.; Martínez, R. C.; Grinberg, I. y Mangas, M. (2013). «La Provincia de Buenos
Aires y sus municipios: los laberintos de una distribución anacrónica de recursos». UNGS. Buenos
Aires y Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, Nota Técnica N°67 FISCAL
Correspondiente
al
Informe
Económico N° 82 Primer Trimestre de 2013, en
https://www.economia.gob.ar/peconomica/informe/notas_tecnicas/NOTA%20TECNICA%206 7%20
%20IET%2082.pdf.
(10) Criterio devolutivo, es donde cada jurisdicción recibe recursos en proporción a aquellos que
fueron recaudado en la misma; mientras que es redistribut ivo, cuando prioriza la equidad, procurando
cierta igualdad de condiciones de vida en cada municipio.
(11) CSJN, «Esso S.A.P.A. c/ Municipalidad de Quilmes», Fallos 322:1726.
(12) Quilpe S.A. -Inconstitucionalidad S.C. Q.20, L.XLVH.
(13) Fallos: 251:50 y 222; 312:1575; 323:3770; 326:4251; 332: 1504, entre otros.
(14) Fallos: 332:1504.
(15) Fallos: 234:663; 236:22; 251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792,332:1504, entre otros.
(16) Fallos: 201:545; 234:663, entre otros.
(17) CSJN, Fallos 329:5913.
(18) CSJN, Fallos 322:1726.
(19) CSJN, Fallos 334:1246.
(20) Y agregaría, poco frecuente, dado que este conflicto competencial usualmente se ha presentado
entre Provincias y sus respectivos municipios.
(*) Abogado y escribano, Universidad Nacional de La Plata; Maestría en Derecho Comparado,
University of Miami; Especialización en Derecho Administrativo, UBA, y Doctor en Derecho y
Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto de Derechos Humanos y Garantías, UBA